Chuyển quyền phát triển không gian (TDR): Kinh nghiệm quốc tế và khả năng áp dụng tại Việt Nam

Tóm tắt

Cơ chế chuyển quyền phát triển không gian (Transfer of Development Rights - TDR) cho phép quyền phát triển không gian (được tính bằng mét vuông sàn xây dựng) được chuyển từ địa điểm này đến địa điểm khác thông qua các hình thức mua bán, trao đổi, cho nhận… khi quyền phát triển không gian này không được sử dụng hoặc bị hạn chế sử dụng nhằm bảo tồn các công trình di sản, kiến tạo các không gian mở, bảo vệ các khu vực nhạy cảm về môi trường và sinh thái… hoặc do địa điểm trên được thu hồi để lấy đất phục vụ việc xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng. Cơ chế TDR được xem là một giải pháp hiệu quả nhằm khắc phục hai nguyên nhân chính làm phát sinh các vấn đề đặc trưng của đô thị lớn: (i) thiếu sự đồng thuận từ các thành phần xã hội (chính quyền, doanh nghiệp và người dân) trong phát triển vùng và đô thị; từ đó, (ii) khó huy động tối đa nguồn lực (đất đai và tài chính) nhằm giải quyết các vấn đề trên. Hiệu quả trên được minh chứng bằng kết quả thực tiễn của việc áp dụng cơ chế TDR ở các đô thị tại các quốc gia trên thế giới. Nội dung bài viết này gồm 03 phần: (i) Đặt vấn đề; (ii) Kinh nghiệm áp dụng cơ chế TDR trên thế giới; và (iii) Khả năng áp dụng cơ chế TDR tại Việt Nam.

1. ĐẶT VẤN ĐỀ

Các đô thị lớn tại Việt Nam đã và đang đối mặt với các vấn đề đặc trưng: ùn tắc giao thông, ngập nước, thiếu công viên cây xanh và không gian mở, phá dỡ di sản đô thị do các dự án đầu tư xây dựng… Hai nguyên nhân quan trọng của các vấn đề trên được cho là: (i) thiếu sự đồng thuận từ các thành phần xã hội (chính quyền, doanh nghiệp và người dân) trong phát triển đô thị; từ đó, (ii) khó có thể huy động tối đa nguồn lực (đất đai và tài chính) phục vụ phát triển đô thị. Cơ chế TDR cho phép quyền phát triển không gian (được tính bằng mét vuông sàn xây dựng) được chuyển từ địa điểm này đến địa điểm khác thông qua các hình thức mua bán, trao đổi, cho nhận… khi quyền phát triển không gian này không được sử dụng hoặc bị hạn chế sử dụng nhằm bảo tồn các công trình di sản, kiến tạo các không gian mở, bảo vệ các khu vực nhạy cảm về môi trường và sinh thái… hoặc do địa điểm trên được thu hồi để lấy đất phục vụ việc xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng. Cơ chế TDR được xem là một giải pháp hiệu quả nhằm khắc phục hai nguyên nhân trên để giải quyết căn cơ các vấn đề đặc trưng của đô thị lớn.

Hình 1. Nguyên tắc của cơ chế TDR - nguồn: Soumya (2013)

Hình 2. Nguyên tắc của cơ chế TDR - nguồn: NYCPlanning (2015)

1.1. Sự hình thành và lan tỏa của cơ chế TDR trên thế giới

Cơ chế TDR từ khá lâu, đánh dấu bằng việc ban hành Nghị quyết phân khu năm 1916 ở TP New York (Hoa Kỳ) với Cơ chế ZLM (chuyển nhượng quyền phát triển trong phạm vi một ô phố). Tuy nhiên, cơ chế TDR thực sự được biết tới vào thập niên 1960 và lan tỏa thông qua trường hợp Công ty Penn Central, khi đó là chủ sở hữu của Nhà ga Grand Central (một công trình di sản được chỉ định vào năm 1967 trong khuôn khổ Luật Bảo tồn lịch sử), khởi kiện Chính quyền TP New York khi Penn Central không được cho phép sử dụng quyền phát triển không gian chưa được sử dụng của Nhà ga Grand Central để xây dựng một Tòa tháp văn phòng được thiết kế để xây dựng phía trên công trình di sản này. Từ thực tiễn ở TP New York, cơ chế TDR được áp dụng rộng rãi ở các vùng và đô thị khác tại Hoa Kỳ: Los Angeles, San Francisco, San Diego, New Orleans, Nashville, Denver, Dallas, Minneapolis, Pittsburgh và West Palm Beach... (NYCPlanning, 2015; Nelson et al, 2012) nhằm các mục đích: bảo tồn khu vực lịch sử và công trình di sản, cải tạo và chỉnh trang đô thị, nâng cấp công trình kết cấu hạ tầng, phát triển nhà ở, bảo vệ các khu vực nhạy cảm về mặt môi trường và sinh thái, bảo vệ các khu vực đất nông nghiệp…

Cơ chế TDR cũng đã được áp dụng tại nhiều vùng và đô thị khác nhau trên thế giới. Theo Pruetz (2016), tính đến năm 2016, hơn 320 thành phố trên khắp thế giới đã áp dụng cơ chế TDR, 283 trong số đó ở Mỹ, số còn lại ở 11 quốc gia khác (Ấn Độ, Trung Quốc, Nhật Bản, Brazil, Mexico…). Trong đó, hơn một nửa trong số các cơ chế TDR được xây dựng nhằm giải quyết các vấn đề về bảo vệ môi trường và tài nguyên (Nelson et al., 2012); thậm chí, Cơ quan Bảo vệ môi trường Hoa Kỳ (US-EPA) đã khuyến nghị áp dụng cơ chế TDR cho các khu vực ven biển bằng cách chỉ định chúng là khu vực gửi (Titus, 2011). Cơ chế TDR được áp dụng tại các quốc gia, vùng lãnh thổ có quy định về sở hữu đất đai khác nhau (sở hữu tư nhân, sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể…) và quy định về quy hoạch - kiến trúc khác nhau. Theo Nelson et al (2012), không có một mô hình chung hoặc ràng buộc mang tính pháp lý cụ thể nào khi áp dụng cơ chế TDR, mà sự thành công hoặc thất bại của cơ chế TDR phụ thuộc vào mức độ chi tiết, sự thích ứng với bối cảnh và nhu cầu mang tính địa phương.

Hình 3. Mô tả cơ chế TDR được áp dụng đối với Nhà ga Grand Central – nguồn: Nelson et al (2012)

1.2. Vai trò và tác động của cơ chế TDR trong quản lý phát triển vùng và đô thị

Từ định nghĩa về quyền phát triển không gian và cơ chế TDR, có thể thấy rõ vai trò của cơ chế này trong quản lý phát triển vùng và đô thị như sau:

- Bảo đảm quyền lợi của chủ sở hữu của địa điểm không được sử dụng/bị hạn chế sử dụng quyền phát triển không gian do các quy định về bảo tồn các công trình di sản, kiến tạo các không gian mở, bảo vệ các khu vực nhạy cảm về môi trường sinh thái… hoặc do địa điểm được thu hồi để lấy mặt bằng phục vụ việc xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng. Quyền phát triển không gian của địa điểm này sẽ được chuyển thành các giá trị khác khi được bán, trao đổi, tặng… cho địa điểm khác trong khuôn khổ quy định pháp luật về quy hoạch.

- Thu hồi chi phí đầu tư công trình kết cấu hạ tầng từ việc huy động nguồn lực từ các chủ sở hữu của địa điểm lân cận hưởng lợi về quyền phát triển không gian (hay là hệ số sử dụng đất) được tạo ra hoặc tăng thêm do việc đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng mang lại.

Với vai trò đó, cơ chế TDR đã tác động đến các thành phần xã hội trong quá trình phát triển vùng và đô thị như sau:

- Đối với chính quyền:

+ Giúp thúc đẩy việc thực hiện các quy định về bảo tồn các khu vực lịch sử và công trình di sản, kiến tạo các không gian mở, bảo vệ các khu vực nhạy cảm về môi trường và sinh thái… với sự đồng thuận của chủ các địa điểm có quyền phát triển không gian bị hạn chế sử dụng do các quy định trên (quyền phát triển không gian này được bảo đảm và chuyển sang địa điểm khác).

+ Giúp thúc đẩy việc đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng do: (i) việc thúc đẩy nhanh công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng với sự đồng thuận của chủ các địa điểm có quyền phát triển không gian không được sử dụng do địa điểm được thu hồi để lấy mặt bằng phục vụ việc xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng (quyền phát triển không gian này được bảo đảm và chuyển sang địa điểm khác); và (ii) việc huy động nguồn lực để đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng từ các chủ sở hữu của địa điểm lân cận hưởng lợi về quyền phát triển không gian được tạo ra hoặc tăng thêm do công trình kết cấu hạ tầng mang lại.

- Đối với các doanh nghiệp (chủ sở hữu các địa điểm, nhà phát triển bất động sản, nhà phát triển kết cấu hạ tầng đô thị…):

+ Thúc đẩy việc thực hiện các dự án bảo tồn các công trình di sản, kiến tạo các không gian mở… hoặc đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng (theo hình thức đối tác công - tư) với sự đồng thuận của chính quyền và người dân.

+ Đưa vào khai thác quyền phát triển không gian chưa được sử dụng hoặc chưa được sử dụng tối đa, nhằm mang lại hiệu quả kinh tế.

- Đối với người dân:

+ Đối với chủ sở hữu các địa điểm: bảo đảm một phần quyền lợi hợp pháp khi không được sử dụng/bị hạn chế sử dụng quyền phát triển không gian do các quy định áp dụng đối với địa điểm nhằm mục tiêu bảo tồn các khu vực lịch sử và công trình di sản, kiến tạo các không gian mở, bảo vệ các khu vực nhạy cảm về môi trường sinh thái… hoặc do địa điểm được thu hồi để lấy mặt bằng phục vụ việc xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng.

+ Đối với cộng đồng dân cư trong khu vực áp dụng cơ chế TDR: bảo đảm chất lượng cuộc sống trong khu vực (kiểm soát các vấn đề đặc trưng của một đô thị cực lớn: ùn tắc giao thông, ngập nước, ô nhiễm môi trường, …) với sự cân đối giữa năng lực kết cấu hạ tầng kỹ thuật và mật độ phát triển không gian xây dựng trong khu vực.

2. KINH NGHIỆM ÁP DỤNG CƠ CHẾ TDR TRÊN THẾ GIỚI

2.1. Thực tiễn áp dụng cơ chế TDR trên thế giới

2.1.1. Hoa Kỳ

Các thành phố tại Hoa Kỳ thường áp dụng cơ chế TDR nhằm phục vụ một chính sách, chương trình nào đó trong phạm vi vùng và đô thị: bảo tồn công trình di sản, bảo vệ môi trường, kiến tạo và giữ gìn không gian mở[1]… Cơ chế TDR thường phục vụ các chương trình bảo tồn khu vực lịch sử và công trình di sản ở khoảng 20 thành phố trên khắp đất nước: Los Angeles, San Francisco, San Diego, New Orleans, Nashville, Denver, Dallas, Minneapolis, Pittsburgh, West Palm Beach... Bên cạnh đó, cơ chế TDR còn được sử dụng để cải tạo và chỉnh trang đô thị, nâng cấp công trình kết cấu hạ tầng và phát triển nhà ở (nhất là nhà ở giá phải chăng) ở các thành phố Seattle, Portland, Washington DC… Một số chương trình có tính liên khu vực do nhà nước điều phối nhằm chuyển quyền phát triển từ vùng nông thôn qua vùng đô thị hóa nhằm bảo vệ các khu vực đất nông nghiệp: Chương trình Pineland của Bang New Jersey (kể từ những năm 1980, chương trình đã bảo tồn khoảng 50.000 mẫu đất trồng thông bằng cách cho phép chuyển quyền phát triển không gian trong khoảng cách xa tới 23 khu vực nhận được chỉ định để phục vụ đô thị hóa), Chương trình bảo vệ đất trồng thông ở khu vực Long Island thuộc bang New York, một số chương trình này đã liên quan đến các khu vực đô thị lớn. Quận áp dụng cơ chế TDR để Chương trình chuyển quyền phát triển không gian từ các khu vực đất nông nghiệp và không gian mở trong Quận Kings thuộc Bang Washington đến Thành phố Seattle và các khu vực nhận có tính chất đô thị khác, các chương trình áp dụng cơ chế TDR để bảo vệ các sườn đồi, lưu vực sông hồ, khu đất ven biển, khu đất ngập nước, khu vực cảnh quan… tại các địa phương khác.

Tại TP New York, cơ chế TDR tồn tại dưới 4 hình thức, bao gồm:

- Cơ chế chuyển quyền phát triển không gian khi các lô đất được hợp thửa (Zoning Lot Mergers - ZLM): Cơ chế ZLM ra đời lần đầu trong khuôn khổ Nghị quyết phân khu vào năm 1916, được sửa đổi, bổ sung vào năm 1961 và năm 1977; cơ chế này đơn thuần là việc cho phép chuyển quyền phát triển không gian giữa các lô đất trong một ô phố trên nguyên tắc không làm tăng tổng diện tích sàn của ô phố.

- Cơ chế chuyển quyền phát triển không gian từ các công trình điểm nhấn (Landmark Transfer - LT): Cơ chế LT được ban hành vào năm 1968 nhằm bảo tồn các khu vực lịch sử và các công trình di sản trong bối cảnh tình trạng bùng nổ xây dựng kéo dài thời hậu chiến, đặc biệt là ở các khu vực trung tâm các thành phố lớn. Có thể nói, là cơ chế TDR đầu tiên được thiết lập có mục đích, tuy chưa được áp dụng rộng rãi, cơ chế LT vẫn có vai trò là hình mẫu và là nền tảng cho các cơ chế TDR khác.

- Cơ chế chuyển quyền phát triển không gian trong các khu vực đặc biệt (Special District Transfer Mechanism - SDTM): cơ chế này được bắt đầu áp dụng từ năm 1970 nhằm: (i) hỗ trợ công tác bảo tồn di sản (áp dụng cho các khu vực: Phân khu Nhà hát, Phân khu Cảng South Street, khu vực đặc biệt Coney Island…); (ii) đạt được các mục tiêu về thiết kế đô thị và không gian mở (áp dụng cho các khu vực: Khu vực đặc biệt Tây Chelsea, Khu vực đặc biệt Hudson Yards, …); và (iii) phát triển các khu vực phức hợp quy mô lớn (ví dụ: Khu vực đặc biệt LHQ, Khu vực hỗn hợp đặc biệt Manhattanville…).

- Cơ chế chuyển quyền phát triển không gian được lồng ghép trong các quy hoạch / kế hoạch phát triển các khu vực có quy mô lớn (Transfer Provision included in Large-Scale Development Plans - LSDP): cơ chế này được ban hành vào năm 1961 nhằm phục vụ các quy hoạch / kế hoạch cải tạo đô thị, thường được áp dụng cho các mô hình sau: (i) Phát triển tổng thể quy mô lớn (Scale General Development – LSGD); (ii) Phát triển khu dân cư quy mô lớn (Large-Scale Residential Development - LSRD); và (iii) Phát triển tiện ích cộng đồng quy mô lớn (Large-Scale Community Facility Development - LSCFD).

Cơ chế TDR ở TP Denver được ban hành vào năm 1982 và được sửa đổi vào năm 2005, cho phép các chủ sở hữu công trình di sản - những người tham gia công tác cải tạo chỉnh trang mở rộng - có thể chuyển nhượng tới 4,0 lần diện tích sàn của công trình di sản. Các khu vực nhận có phạm vi rộng và bị giới hạn bởi việc chỉ định, thay vì bán kính chuyển nhượng; đồng thời, các đòi hỏi về thủ tục và giám sát là tương đối lỏng lẻo (việc chuyển nhượng chỉ yêu cầu giấy chứng nhận). Quy mô chuyển nhượng tùy thuộc vào khu vực và mục đích sử dụng. Một số khu vực đặt giới hạn chuyển nhượng tối đa 6,0 FAR, và các khu vực khác giới hạn chuyển nhượng ở mức 25% của FAR cơ sở trên địa điểm nhận. FAR tổng thể được giới hạn ở mức trần 17, nhưng có thể có ngoại lệ đối với các công trình có trên 50% dân cư. Kể từ khi cơ chế TDR được sửa đổi vào năm 2005, đã có 03 trường hợp được chuyển nhượng thành công.

Cơ chế TDR áp dụng ở TP Los Angeles từ năm 1975 và áp dụng đối với các khu vực lịch sử và các công trình di sản được chỉ định trong khu vực được chuyển nhượng (Transfer Floor-Area Ratio - TFAR). Các địa điểm gửi và địa điểm nhận phải cách nhau 1.500 feet và phải nằm trong cùng một phân khu được xác định của khu vực TFAR thuộc trung tâm Thành phố. Việc chuyển nhượng có thể được dùng để làm tăng FAR của địa điểm nhận lên tối đa là 13. Chương trình đã được sửa đổi vào năm 1985 để bổ sung việc chuyển quyền phát triển không gian từ các công trình điểm nhấn đến các thửa liền kề trên phạm vi một khu vực rộng lớn hơn. Kể từ năm 1988, Chính quyền TP Los Angeles đã thay đổi các thủ tục phê duyệt, tùy thuộc vào quy mô của việc chuyển nhượng quyền phát triển không gian: (i) nếu quy mô trên 50.000 feet vuông, quy trình được yêu cầu tương tự như quy trình cấp Giấy phép đặc biệt với các phiên điều trần công khai; (ii) nếu quy mô dưới 50.000 feet vuông, quy trình được yêu cầu tương tự như quy trình cấp Giấy chứng nhận. Việc chuyển nhượng quyền phát triển không gian được quy định ngày hết hạn để ngăn chặn việc tích lũy, đầu cơ. Việc chuyển nhượng quyền phát triển không gian đi kèm với các khoản thanh toán vào Quỹ tín thác lợi ích công, quỹ này được sử dụng để phát triển nhà ở giá cả phải chăng, kiến tạo không gian mở, bảo tồn công trình di sản, phát triển công trình giao thông và các cơ sở văn hóa. Hầu hết TDR đã được phát sinh từ Trung tâm Hội nghị Los Angeles. Kể từ năm 1975, liên quan đến việc áp dụng cơ chế TDR ở TP Los Angeles, đã có tổng cộng 6,6 triệu feet vuông được chuyển nhượng và tạo ra khoảng 90 triệu USD phục vụ lợi ích công cộng.

Cơ chế TDR áp dụng ở Thành phố Portland hướng đến nhiều các chương trình: (i) cho phép chuyển nhượng quyền phát triển không gian giữa các lô đất tiếp giáp trong phạm vi một dự án nhất định trên địa bàn Thành phố nhằm thúc đẩy tính linh hoạt trong thiết kế; (ii) chủ sở hữu của các căn nhà 01 phòng ngủ có thể bán quyền phát triển không gian chưa được sử dụng cho các địa điểm tiếp nhận trong các khu vực được chỉ định, thúc đẩy việc bảo tồn một lượng nhà ở thu nhập thấp quan trọng của Thành phố Portland; (iii) trong khu vực trung tâm thành phố được chỉ định, chủ sở hữu các công trình nhà ở được phép chuyển nhượng các quyền phát triển không gian chưa được sử dụng để giảm bớt áp lực tái phát triển. Cơ chế TDR được áp dụng tại Quận South Waterfront để đạt được các mục tiêu quy hoạch đô thị và không gian mở. Tương tự như các quy hoạch phát triển quy mô lớn ở Thành phố New York, các nhà phát triển có thể dịch chuyển diện tích sàn khi được chấp thuận trong bất kỳ khu vực nào đã có quy hoạch tổng mặt bằng. Ở các quận (Northwest Hills, Johnson Creek Basin, …), cơ chế TDR hướng đến bảo tồn các khu vực thiên nhiên. Chính quyền Thành phố Portland cũng áp dụng cơ chế LT với bán kính chuyển nhượng là 2 dặm và cũng có một cơ chế thưởng mạnh mẽ, trong đó, các nhà phát triển nhận được thêm diện tích sàn bằng cách chọn từ một danh sách tiện ích công cộng (mái nhà sinh thái, nhà giữ trẻ, rạp hát, công trình nghệ thuật và nhà ở thu nhập thấp...). Mặc dù sự ưu tiên của các nhà phát triển có thể thay đổi qua lại/lúc này lúc khác giữa cơ chế TDR và cơ chế Bonus, nhưng Chính quyền Thành phố Portland vẫn cố gắng đảm bảo rằng không cơ chế nào lấn át bằng cách yêu cầu nhà phát triển sử dụng cả cơ chế TDR và cơ chế thưởng để đạt được FAR tối đa ở những khu vực có áp dụng cả hai chương trình. Các địa điểm nhận thường có thể vượt quá mật độ cơ sở là 50%. Bất chấp những thành công đơn lẻ, cơ chế thưởng và các cơ chế cạnh tranh khác được coi là những cách dễ dàng hơn để đạt được FAR mong muốn. FAR cơ sở hiện cũng được đặt quá cao nên khó khuyến khích các nhà phát triển mua quyền phát triển không gian trên thị trường hiện tại của Thành phố Portland.

Cơ chế TDR của Thành phố San Francisco được áp dụng từ năm 1985 và được tự do hóa vào năm 2013 để đẩy mạnh việc chuyển nhượng quyền phát triển không gian trong thời gian gần đây. Các khu vực nhận được giới hạn bởi chỉ định hơn là bán kính chuyển nhượng, chủ yếu thuộc trung tâm thành phố. Việc chuyển nhượng ở một số khu vực bị giới hạn bởi FAR = 18 và ở các khu vực khác, chỉ cho phép mức tăng tối đa 50% so với FAR cơ sở. Việc chuyển nhượng được thực hiện thông qua một quy trình chứng nhận ba bước. Việc thiếu các cơ chế thưởng cạnh tranh ở Thành phố San Francisco cho thấy cơ chế TDR đã được sử dụng tốt trong lịch sử, mặc dù điều này đang thay đổi trong những năm gần đây khi các ưu đãi được lồng ghép vào các quy hoạch phân khu nhằm đáp ứng nhu cầu của công chúng. Kể từ năm 1985, cơ chế TDR đã tạo ra 5,3 triệu feet vuông từ 112 thửa đất và 2,7 triệu feet vuông đã được chuyển nhượng.

Cơ chế TDR được áp dụng ở Thành phố Seattle từ năm 1985 và nhắm đến nhiều mục đích: bảo tồn di sản, kiến tạo không gian mở, phát triển nhà ở phù hợp, xây dựng các nhà hát biểu diễn nghệ thuật lớn…. Cơ chế TDR cho phép áp dụng việc chuyển quyền phát triển không gian từ các khu vực nông thôn đến các trung tâm thành thị, bao gồm cả Thành phố Seattle. Các khu vực nhận bao phủ hầu như toàn bộ khu vực trung tâm thành phố, được chia thành nhiều phân khu với các quy tắc khác nhau tùy thuộc vào địa điểm gửi, loại hình chuyển nhượng và các tiêu chí khác. Một số khu vực yêu cầu nhà phát triển cần có quyền phát triển và các khoản thưởng cần thiết để đạt đến giới hạn khối tích tối đa. FAR cơ sở được xác định tương đối thấp, ở một số quận, FAR cơ bản là 4 và tối đa là 14. Ở một số quận, nhiều loại TDR được áp dụng để đạt được FAR tối đa, ví dụ: TDR bảo tồn di sản kết hợp với TDR nhà ở giá rẻ, trong đó TDR bảo tồn di sản được sử dụng thường xuyên nhất. Cơ chế này tương tự như ở Thành phố New York, nhưng được tăng cường để đảm bảo rằng doanh thu tạo ra từ việc chuyển nhượng quyền phát triển không gian sẽ phục vụ bảo tồn công trình di sản một cách lâu dài. Cơ chế bao gồm các khoản ưu đãi bổ sung đối với các công trình nhà hát biểu diễn nghệ thuật nổi tiếng được chỉ định là công trình di sản và được áp dụng cho các dự án lớn. Cơ chế TDR đã giúp tạo ra các nhà hát biểu diễn nghệ thuật lớn, đồng thời, cũng cung cấp nhà ở giá rẻ. Cơ chế TDR còn được sử dụng để kiến tạo các không gian mở, công viên đô thị... Ngân hàng TDR thuộc sở hữu của Chính quyền Thành phố cho phép các nhà phát triển và những người khác giữ quyền phát triển không gian để sử dụng/bán trong tương lai. Trong khi sử dụng một số khoản thưởng cho các tiện ích tại chỗ, Chính quyền Thành phố sử dụng FAR cơ bản thấp để khuyến khích sử dụng cơ chế TDR. Tính đến năm 2012, có khoảng 2 triệu feet vuông quyền phát triển không gian có sẵn và khoảng 1,4 triệu đã được sử dụng.

Thành phố Washington đã áp dụng cơ chế TDR lần đầu tiên vào năm 1984 để khuyến khích bán lẻ tại khu vực trung tâm Thành phố. Năm 1991, chương trình này đã được mở rộng để bảo tồn các khu vực trũng thấp, các công trình di sản tại trung tâm thành phố, khuyến khích tạo ra nhà ở trong các khu vực trước đây không phải là khu dân cư của thành phố, điều tiết các dự án phát triển vào các khu vực ưu tiên. Cơ chế TDR áp dụng cho các công trình di sản gần đây đã ngừng hoạt động; lý do là cơ chế này thành công đến mức đã đạt được mục tiêu bảo tồn và không còn quyền phát triển không gian nào để chuyển nhượng. Quy mô diện tích sàn có thể được chuyển nhượng từ các công trình di sản được giới hạn ở mức 4,0 FAR của địa điểm gửi. Thành phố Washington có một giới hạn nghiêm ngặt về chiều cao, đôi khi khiến việc chuyển nhượng đơn lẻ trở nên khó khăn. Điều đó được bù đắp bằng cách tăng số lượng các địa điểm tiếp nhận tiềm năng. Cơ chế LT, sau khi trải qua quá trình thẩm định bởi các chuyên gia về quy hoạch và bảo tồn lịch sử, có thể được sử dụng ngay lập tức hoặc được ký gửi ở ngân hàng để sử dụng sau này. Trong khuôn khổ việc áp dụng cơ chế TDR, có khoảng 9,5 triệu feet vuông đã được chuyển nhượng; trong đó, cơ chế LT chiếm khoảng 1,5 triệu feet vuông và phần lớn còn lại là trong khuôn khổ của các chương trình bonus khác nhau. Hơn một triệu feet vuông vẫn đang ký gửi trong ngân hàng và có thể được sử dụng trong tương lai.

2.1.2. Ấn Độ

Tại Ấn Độ, cơ chế TDR được áp dụng thay thế cho phương thức bồi thường giải phóng mặt bằng bằng tiền ở một số thành phố lớn (Mumbai, Bangalore, Chennai, Hyderabad, Pune…) nhằm phục vụ các mục đích khác nhau.

Bảng 1. Tổng quan các loại cơ chế TDR tại Ấn Độ

Tại Thành phố Bangalore (Bang Karnataka), để ứng phó với tình trạng ùn tắc giao thông trầm trọng tại đô thị vào những năm 2000s, Chính quyền Thành phố Bangalore (hay còn được gọi là Bengaluru) ban hành và thực thi chương trình đầu tư nâng cấp hệ thống giao thông (mở rộng đường, xây dựng cầu vượt, phát triển hệ thống vận tải hành khách công cộng khối lượng lớn). Năm 2004, Chính quyền Thành phố Bangalore quyết định mở rộng 85 tuyến đường giao thông trên địa bàn thành phố. Tuy nhiên, chương trình không thể thực thi do các khoản bồi thường bị cho là không thỏa đáng. Cơ chế TDR đã được sử dụng trong trường hợp này. Cơ chế TDR được quy định lồng ghép lần đầu tiên trong Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn của bang Karnataka vào tháng 6/2004, được sửa đổi vào năm 2015. Theo Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn sửa đổi (ban hành năm 2015), cơ chế TDR được quy định như sau:

- Quyền phát triển có thể chuyển nhượng (Transferable Development Rights): có nghĩa là quyền phát triển không gian được trao cho chủ sở hữu khu đất dưới hình thức “đất danh nghĩa/đất ảo” để sử dụng hoặc bán tại bất kỳ vị trí nào phù hợp theo quy hoạch địa phương. Quyền phát triển không gian của một phần diện tích bị thu hồi và khả năng chuyển các quyền này chỉ được công nhận sau khi đã tính đến giá trị thị trường của đất tại nơi gửi và nơi nhận quyền phát triển.

- Lợi ích của quyền phát triển được quy định: trong trường hợp đồng ý hiến đất phục vụ các mục đích công cộng khi được yêu cầu, người chủ sở hữu khu đất sẽ được công nhận quyền phát triển (dưới dạng diện tích sàn được xây dựng) và khả năng chuyển các quyền phát triển này. Người chủ sở hữu khu đất có quyền sử dụng tại chỗ hoặc chuyển các quyền phát triển này đến một số khu vực xác định.

- Mục đích công cộng bao gồm việc thực thi các dự án đầu tư xây dựng, cải tạo, bảo trì hệ thống kết cấu hạ tầng: hạ tầng giao thông (mở rộng lộ giới hiện hữu/đầu tư xây dựng mới đường giao thông, cung ứng bãi đỗ xe), hạ tầng công viên - vườn hoa, sân chơi; các công trình hạ tầng xã hội như: nhà ở xã hội - nhà ở thu nhập thấp, bệnh viện, trường học…;

Trước khi cấp chứng chỉ quyền phát triển (DRC), cơ quan quản lý quy hoạch đô thị có trách nhiệm làm rõ và thông tin chi tiết về phần diện tích đất được bàn giao, quyền phát triển được công nhận… trên các phương tiện thông tin đại chúng nhằm xác định những sự trùng lặp, ý kiến phản đối… (nếu có). Cơ chế TDR đã giúp Chính quyền Thành phố Bangalore thực thi được nhiều dự án quan trọng, như: 260 dự án mở rộng lộ giới đường giao thông và Dự án Bangalore Metro [2] (đã hoàn thành giai đoạn 1 và đưa vào sử dụng năm 2011). Theo CASUMM (2007), việc áp dụng cơ chế TDR như một sự thay thế cho phương thức đền bù, thu hồi đất đã góp phần thúc đẩy tiến độ thực hiện dự án và giảm thiểu các rủi ro pháp lý có liên quan.

Ở TP Mumbai (Bang Maharashtra), theo Modhwadia & Padhya (2016), cơ chế TDR được áp dụng từ ngày 25 tháng 3 năm 1991 nhằm tạo cơ chế huy động nguồn lực thực thi quy hoạch phát triển tổng thể vừa được phê duyệt trước đó. Theo Soumya (2013), cơ chế TDR đã giúp Chính quyền Thành phố Mumbai đạt được một số thành công như: tăng nguồn cung về nhà ở; hợp pháp hóa quyền cư trú của số lượng lớn dân cư lang thang và dân cư trong các khu nhà ở lụp xụp; và tạo kênh huy động vốn đầu tư cho các nhà phát triển tư nhân thông qua việc thế chấp các chứng chỉ TDR. Việc áp dụng cơ chế TDR được xem là chính sách quan trọng tạo tiền giúp Thành phố Mumbai đạt được nhiều thành tựu trong việc:

- Cải tạo và phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng đô thị: tính đến năm 2015, có 1.073.360 m² sàn xây dựng được sử dụng theo cơ chế TDR phục vụ mục đích cải tạo và phát triển hệ thống đường giao thông (tương đương 51% tổng diện tích sàn được sử dụng theo cơ chế TDR).

- Cải tạo, chỉnh trang các khu nhà ở lụp xụp (slum): trước năm 1985, nỗ lực xóa các khu nhà ở lụp xụp và cung cấp nhà ở xã hội chủ yếu được thực hiện dưới sự hỗ trợ từ Ngân hàng Thế giới (WB). Từ năm 1995, Chương trình cải tạo và chỉnh trang các khu nhà ở lụp xụp được điều chỉnh dưới sự hỗ trợ của cơ chế TDR với một số nội dung mới như: các khu vực nhà ở lụp xụp được xác định là một trong các vùng bán quyền phát triển không gian trên địa bàn Thành phố Mumbai; các khu vực khác ở phía Bắc của các khu nhà ở lụp xụp được xem như vùng nhận (vùng được phép sử dụng) quyền phát triển không gian. Tính đến năm 2015, đã có 560.965 m² sàn xây dựng được sử dụng theo hình thức TDR phục vụ mục đích cải tạo và chỉnh trang các khu nhà ở lụp xụp (tương đương 26% tổng diện tích sàn được sử dụng theo cơ chế TDR).

2.1.3. Brazil

Tại Brazil, cơ chế TDR được sử dụng rộng rãi nhằm bảo tồn di sản, bảo vệ sinh thái, phát triển nhà ở xã hội, tái phát triển khu vực nội đô và phát triển hạ tầng đô thị. Theo Smolka (2013), Giấy chứng nhận chuyển quyền phát triển không gian do chính quyền thành phố cấp để bồi thường bằng hiện vật cho chủ sở hữu bất động sản về các ràng buộc đối với quyền xây dựng trên bất động sản đó (phục vụ mục tiêu: bảo tồn di tích lịch sử, bảo vệ môi trường…) hoặc khi chủ sở hữu bất động sản đồng ý nhượng một phần đất của mình cho một dự án phục vụ lợi ích công cộng (ví dụ: mở rộng đường, kiến tạo công viên, cải tạo khu lụp xụp…). Quyền phát triển không gian này có thể được bán cho các bên thứ ba hoặc được sử dụng trực tiếp trong các khu vực nhận được xác định trước. Cơ chế này cũng đã được sử dụng để tạo điều kiện thuận lợi cho việc áp đặt các quy định chặt chẽ hơn về quyền xây dựng trong một số phạm vi nhất định, ví dụ: khi áp dụng các ràng buộc cụ thể về FAR chỉ trên một lô đất trong khu vực. Những nguyên tắc này được đưa vào pháp luật về đô thị (ví dụ: Quy chế thành phố của Brazil).

Theo Huỳnh Thế Du (2018), TP São Paulo đã tài trợ cho việc phát triển kết cấu hạ tầng bằng cách bán quyền phát triển không gian. Theo quy định, mỗi tầng tăng thêm ngoài chiều cao theo quy định thì chủ đầu tư sẽ phải nộp một mức phí nhất định trên mét vuông. Tiền thu được sẽ được chuyển vào một quỹ đặc biệt để sử dụng cho những mục đích đầu tư giới hạn. Faria Lima Urban Operation là một trong những chiến dịch sử dụng việc bán quyền phát triển không gian để tài trợ cho việc cải thiện kết cấu hạ tầng. Kể từ khi dự án được khởi động, giá một mét vuông đất ở những khu vực liên quan đã tăng từ 300 đến 7.000 USD sau khi các khoản đầu tư công được thực hiện. Thay vì sử dụng thuế cải thiện, chính phủ đã bán quyền phát triển không gian cho 2,25 triệu m² sàn xây dựng. Tính đến năm 2005, 190 triệu USD đã thu được từ phương thức này. São Paulo Metro và Văn phòng Quy hoạch đô thị của Chính quyền TP São Paulo bàn bạc và thống nhất rằng São Paulo Metro sẽ được quyền khai thác các diện tích sàn có tiềm năng xây dựng trong các khu vực mà hệ thống metro đang được triển khai. Ví dụ, São Paulo Metro sẽ được nhận quyền khai thác 1 triệu m² sàn từ các bãi chuyển đổi tàu, có thể được thương mại hóa thông qua sử dụng công cụ Chuyển nhượng Diện tích có tiềm năng xây dựng (Constructive Potential Transfer - CPT). Đây sẽ là sự trao đổi diện tích theo giá trị tương đương giữa các bên liên quan: bên gửi (São Paulo Metro) và bên nhận (nhà đầu tư bất động sản). Đây là một lựa chọn hấp dẫn đối với São Paulo Metro vì nguồn lực có được theo cơ chế này không thuộc về ngân sách thành phố mà thuộc tài khoản đặc biệt của São Paulo Metro. Nguồn lực này có thể khuyến khích việc thiết lập các liên doanh xung quanh các nhà ga và hoàn thành một số công trình phụ trợ của các nhà ga như: lối vào, bãi/nhà đậu xe.

TP Porto Alegre là điển hình cho việc áp dụng thành công cơ chế TDR. Thành phố này đã thu hồi được diện tích đất rộng để xây dựng tuyến đường mới (3a Avenida Perimetral) bằng cách bồi thường cho các chủ đất quyền phát triển không gian có thể được sử dụng ở những nơi khác trong Thành phố. Theo đó, 13,2 ha đất được thu hồi dọc theo tuyến đường dài 12,3 km và rộng 40 m (bao gồm phần đường dành riêng cho tuyến xe bus nhanh - BRT), 50% chi phí (9,8 triệu USD) được chi trả bằng cơ chế TDR, chiếm 65% diện tích đất được thu hồi không bằng cách trưng thu hoặc bằng quyết định tư pháp. Tính khả thi của cơ chế TDR đã được đặt nền móng trong chính sách của Thành phố Porto Alegre từ năm 1979, khi Chính quyền Thành phố đô thị bắt đầu thu phí quyền phát triển không gian phát sinh do địa điểm bị thu hồi cho các công trình công cộng (công viên, đường phố…). Vì quyền phát triển không gian ban đầu đã được xác định, do đó, quyền này có thể được mua để sử dụng trên các địa điểm khác cùng khu vực hoặc ở các khu vực khác trong Thành phố.

Cơ chế TDR tại Thành phố Curitiba được thực hiện với mục đích bảo vệ môi trường, ngoài ra còn sử dụng để bảo tồn công trình di sản và phát triển nhà ở xã hội. Để bảo vệ Thành phố Curitiba khỏi ngập lụt tái diễn, Chính quyền đã tạo ra một hệ thống thoát nước tự nhiên bằng cách sử dụng cơ chế TDR để bảo vệ môi trường thay vì thiết lập các công trình chống ngập bằng bê tông. Các khu vực gửi theo cơ chế TDR bao gồm các bờ sông được chuyển đổi thành công viên, hút nước tràn và các hồ được xây dựng để chứa nước lũ, từ đó ngăn lũ lụt ở khu vực hạ lưu. Công viên Barigui (140 ha với 40 ha hồ) được tạo ra bằng cách áp dụng cơ chế TDR, chuyển đổi khu vực đã từng bị cư dân khu ổ chuột chiếm giữ. Quyền phát triển không gian các khu bảo tồn và rừng có thể được chuyển đổi để lấy quyền phát triển không gian trong các khu vực nhận khác của thành phố. Các chính sách khác của Thành phố cũng được ban hành để hỗ trợ cơ chế TDR. Để khuyến khích phát triển cây xanh đô thị, thành phố đưa ra các quy định hạn chế phát triển hoạt động xây dựng trong khu vực có đất rừng; được giảm thuế nếu trồng thêm cây xanh trên đất tư nhân. Ngoài ra, một mạng lưới đi xe đạp đã được tạo ra dọc theo các đường phố và bên trong công viên. Kết quả là, hệ thống công viên ở Thành phố Curitiba được đầu tư xây dựng với chi phí ước tính ít tốn kém hơn 5 lần so với việc đầu tư xây dựng các kênh đào chống lũ lụt. Chi phí bảo trì công viên đã giảm 80% bằng cách nhốt cừu trong công viên để ăn cỏ và cung cấp phân bón tự nhiên. Các khu rừng đã tăng gấp 50 lần kể từ năm 1970, ước tính hấp thụ khoảng 140 tấn CO₂ mỗi ha. Giá trị các khu đất liền kề với các công viên cũng tăng lên, dẫn đến nguồn thu từ thuế bất động sản cũng tăng lên.

2.1.4. Trung Quốc

Cơ chế TDR cũng đã được áp dụng ở Trung Quốc nhằm phục vụ việc bảo vệ đất nông nghiệp (Ke et al, 2008; Wang et al, 2020, Chen et al, 2020). Cơ chế Dipiao[3], một hình thức chuyển quyền phát triển không gian, được áp dụng thí điểm ở Thành phố Trùng Khánh (hiện đã áp dụng rộng rãi tại tất cả các tỉnh khác tại Trung Quốc) nhằm bảo vệ đất nông nghiệp, tối ưu cấu trúc sử dụng đất đô thị - nông thôn, tăng thu nhập dân cư khu vực nông thôn và nhằm giảm căng thẳng giữa việc bảo vệ đất nông nghiệp và nhu cầu phát triển đô thị. Dipiao được thiết kế để tăng cường sử dụng đất hiệu quả ở các vùng nông thôn bằng cách khuyến khích người dân nông thôn khai hoang đất canh tác từ các nhà dân có thể không còn cần thiết do chủ nhà di chuyển ra thành thị; đồng thời cung cấp quỹ đất sẵn có để phát triển kinh tế và đô thị theo nhu cầu đô thị hóa và công nghiệp hóa. Cụ thể:

- Các hộ gia đình nông dân khai hoang một lượng đất canh tác (bằng cách dồn điền đổi thửa đất phát triển nông thôn, bao gồm đất ở và các công trình phụ trợ, xí nghiệp thị trấn, làng nghề, các công trình công cộng và phúc lợi nông thôn) có thể có được Dipiao với một diện tích đất tương đương. Các hợp tác xã nông thôn tại mỗi địa phương là bên có quyền quyết định diện tích nào phải khai hoang dựa trên ý kiến của các hộ nông dân.

- Dipiao sẽ được tập hợp tại Trung tâm Giao dịch đất nông thôn Trùng Khánh (được thành lập năm 2008 để điều hành Chương trình trên) và được bán đấu giá cho các nhà phát triển có nhu cầu.

- Các nhà phát triển được yêu cầu phải mua một lượng Dipiao phù hợp khi đầu tư xây dựng ở vùng ven đô thị. Ví dụ: một nhà phát triển quyết định xây dựng một dự án 10 ha bên ngoài trung tâm Thành phố Trùng Khánh, trước tiên, nhà phát triển đó phải mua một Dipiao có diện tích 10 ha với giá thị trường tương ứng với 10 ha đất nông nghiệp tại khu vực nông thôn.

Cơ chế Dipiao được giới thiệu lần đầu tiên tại Làng Kongmu thuộc Thành phố Trùng Khánh với diện tích 1.860 ha; trong đó, 467 ha đất canh tác và 300 ha đất rừng. Làng có 2.079 hộ; trong đó, 1.100 hộ làm việc tại khu vực đô thị, 450 hộ đã di cư đến khu vực đô thị; do đó, hầu hết nhà ở tại nông thôn bị bỏ trống; 60% thu nhập của các hộ dân đến từ các công việc phi nông nghiệp tại khu vực đô thị. Cơ chế Dipiao mang lại cho các hộ nông dân 03 nguồn thu nhập: (i) thu nhập trực tiếp, (ii) nối tiếp quyền sở hữu và quyền sử dụng của đất canh tác sau khai hoang; (iii) sự ưu tiên canh tác của các chủ sở hữu cũ, giúp tăng thu nhập trực tiếp. So sánh giữa cơ chế TDR và cơ chế Dipiao:

- Cơ chế TDR được giao dịch gần như hoàn toàn theo quy luật cung cầu của thị trường; người bán TDR nắm giữ 100% lợi nhuận.

- Cơ chế Dipiao được vận hành bởi chính quyền (Trung tâm Giao dịch đất nông thôn) theo phương thức bán đấu giá; người nắm giữ Dipiao (hộ nông dân) chỉ sở hữu 85% khoản thu từ Dipiao, phần còn lại thuộc về các tập thể nông thôn[4].

Do nhu cầu cao trong giai đoạn đầu, giá trị thị trường của Dipiao tăng mạnh, tuy nhiên, sau năm 2012, giá trị thị trường của Dipiao chững lại; nguyên nhân được xác định là:

- Nguồn cung Dipiao tăng mạnh hơn so với nguồn cầu.

- Sự thiếu chắc chắn về khả năng tiếp cận thị trường sử dụng đất.

- Xuất hiện các phương thức khác để nhà phát triển có được quyền phát triển không gian họ cần (thông qua các chỉ tiêu của Kế hoạch sử dụng đất tổng thể và Chương trình sử dụng đất hàng năm) khiến nhu cầu đấu giá Dipiao giảm.

- Thị trường giao dịch thứ cấp của Dipiao không hình thành do chính quyền kiểm soát chặt chẽ (không được mua đi bán lại).

2.1.5. Đặc khu Hong Kong (Trung Quốc)

Tình trạng kiểm soát việc phát triển bất động sản và tác động của nó đến các công trình di sản là nguyên nhân Chính quyền Đặc khu Hong Kong phải áp dụng cơ chế TDR. Các công trình di sản thường nằm ở các vị trí đắc địa (ví dụ: khu vực Sheung Wan hay Wanchai), có tiềm năng phát triển nhưng mang lại doanh thu thấp do kiến trúc cũ kỹ, công năng lỗi thời và các biện pháp kiểm soát tiền thuê; trong khi đó, các khoản trợ cấp của Chính quyền cho việc sửa chữa, bảo trì các công trình di sản tư nhân hầu như không có cho đến thời gian gần đây. Do đó, động lực bảo tồn các công trình di sản của chủ sở hữu là rất thấp. Cơ chế TDR áp dụng cho 02 trường hợp: chuyển quyền phát triển không gian cho các địa điểm liền kề và cho các địa điểm không liền kề. Các điều kiện để áp dụng thành công cơ chế TDR:

- Thứ nhất, việc chỉ định các khu vực gửi và nhận: để giao dịch TDR được dễ dàng với DR được coi như một loại tài sản thông thường hàng ngày, việc gioa dịch TDR có thể bắt đầu giữa các địa điểm tương tự trong cùng một khu vực.

- Thứ hai, việc chứng nhận công nhận di sản: cần lập danh sách khảo sát toàn diện các di sản bao gồm quyền sở hữu trên danh nghĩa, công nhận tầm quan trọng của di sản, giá trị sử dụng hiện hữu, giá trị phát triển tiềm năng, kế hoạch bố trí, khiếm khuyết về kết cấu, các vấn đề cần sửa chữa riêng và các biện pháp khắc phục cần thiết.

- Thứ ba, việc định giá chuyển nhượng quyền phát triển không gian: các phương pháp định giá được chấp nhận chính thức bao gồm “phương pháp so sánh”, “định giá phần còn lại”, “phương pháp đầu tư”, “phương pháp nhà thầu” và “phương pháp lợi nhuận”; trong số này, “phương pháp so sánh” được sử dụng rộng rãi nhất.

- Thứ tư, công cụ pháp lý khả thi cho cơ chế TDR: đó là văn bản giao ước hạn chế, trong đó nêu rõ việc chuyển nhượng quyền giữa các lô và sự mất quyền phát triển không gian vĩnh viễn đối với lô gửi.

- Thứ năm, phân khu khuyến khích và hệ số sử dụng đất thưởng thêm.

2.1.6. Đài Loan (Trung Quốc)

Tại Đài Loan, cơ chế TDR được áp dụng từ năm 1997 và đã hỗ trợ việc bảo tồn các khu vực lịch sử và các công trình di sản, đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng và chỉnh trang đô thị. Tại Khu phố cổ Dadaocheng (với diện tích 40,48 ha), TDR tỏ ra là một công cụ vô cùng hiệu quả và có ý nghĩa lớn: nó giảm thiểu áp lực ngân sách chi trực tiếp cho công tác bảo tồn, nhưng vẫn thúc đẩy công tác bảo tồn nhờ tạo ra được cuộc chơi mà tất cả các bên liên quan cùng có lợi, đặc biệt là đối với chủ sở hữu các công trình di sản. Đến cuối năm 2012, có 340 hồ sơ đăng ký nhận TDR, trong đó có 275 trường hợp đã được chấp thuận và nhận TDR (Phạm Thúy Loan, 2015). Hình 4chỉ rõ các khu vực áp dụng cơ chế TDR, trong đó:

- Các khu vực cho phép chuyển TDR là các công trình thuộc Khu phố cổ Dadaocheng và các công trình di sản khác thuộc Đặc khu Dadaocheng (Dadaocheng Special District).

- Các khu vực cho phép nhận là các khu mới phát triển, có các công trình kết cấu hạ tầng giao thông tốt: khu vực chung quanh các trạm MRT, khu vực đất bồi đắp ven sông Keelung, khu vực dọc đường chính từ Nhà ga trung tâm.

Hình 4. Các khu vực cho phép chuyển và cho phép nhận TDR ở Thành phố Đài Bắc (Đài Loan) - nguồn: TCURO (2018)

2.1.7. Nhật Bản

Theo Niken Sekkei và Suzuki et al (2015), tại Nhật Bản, cơ chế TDR phục vụ hai mục đích chính: bảo tồn công trình di sản và điều tiết không gian xung quanh khu vực các nhà ga metro theo mô hình TOD. Theo Nikken Sekkei Ltd., một trường hợp điển hình về áp dụng cơ chế TDR, đó là dự án cải tạo khu vực Nhà ga Tokyo; trong đó, quyền phát triển không gian được chuyển từ công trình di sản Nhà ga Tokyo (vốn được xây dựng từ năm 2015 và có giá trị lịch sử và kiến trúc, được bảo tồn) và công trình Nhà ga cũ (vốn là trung tâm thương mại cao tầng, chắn hướng nhìn đến Hoàng cung, được tháo dỡ) đến các công trình cao tầng mới được xây dựng trong khu vực, bảo đảm mục tiêu bảo tồn kiến trúc và tạo tầm nhìn thông thoáng tới Hoàng cung, đồng thời, vẫn đáp ứng nhu cầu hoạt động hiện tại.

Hình 5. Ý tưởng cải tạo khu vực Nhà ga Tokyo – nguồn: Nikken Sekkei Ltd.

2.1.8. Các quốc gia khác

Theo Smolka (2013), TP Mexico (Mexico) đã nỗ lực áp dụng cơ chế TDR để tài trợ cho việc khôi phục khu vực trung tâm lịch sử vào cuối thập niên 1980. Tuy nhiên, sự thiếu vắng các quy định pháp luật rõ ràng như ở các thành phố của Brazil khiến việc xác định các khoản phí thu từ các nhà phát triển bất động sản đối với quyền xây dựng (hay chính là quyền phát triển không gian) bổ sung trong khu vực nhận dựa vào sự nhượng bộ tùy ý của các cơ quan quy hoạch. Do đó, việc áp dụng cơ chế TDR bị đình chỉ vào thập niên 2000 do ngày càng có nhiều nghi ngờ về các hành vi hối lộ để được sự nhượng bộ có lợi, cũng như để được nới lỏng các quy định về sử dụng đất. Cũng theo Soumya (2013), tại Philippines, cơ chế TDR được đề xuất áp dụng như là một biện pháp chính để giảm thiểu nguy cơ thảm họa (DRR) thông qua quy hoạch sử dụng đất. Ở Thành phố Marikina, nó được khuyến nghị áp dụng trong công tác giảm thiểu rủi ro của động đất - vốn gặp các thách thức liên quan đến: (i) việc di dời những người định cư không chính thức khỏi các khu vực rủi ro, (ii) thiếu quỹ đất có thể phát triển và (iii) mật độ dân số cao

2.2. Các bài học kinh nghiệm

2.2.1. Các lợi ích của cơ chế TDR

Theo Soumya (2013), các lợi ích mà cơ chế TDR đem lại:

- Bảo đảm quyền lợi chính đáng cho các chủ sở hữu các địa điểm gửi quyền phát triển không gian.

- Bảo vệ các giá trị văn hóa, môi trường mà địa điểm này mang lại cho xã hội.

- Hướng nguồn lực đầu tư phát triển đến các địa điểm nhận quyền phát triển không gian phù hợp.

- Hỗ trợ chính quyền đầu tư phát triển / nâng cấp các công trình kết cấu hạ tầng với chi phí tối thiểu và không cần thu hồi đất.

Các lợi ích mà cơ chế TDR đem lại được nêu cụ thể theo từng lĩnh vực sau đây:

- Thứ nhất, để bảo tồn khu vực lịch sử và công trình di sản, cơ chế TDR hỗ trợ việc dịch chuyển quyền phát triển không gian chưa được sử dụng ra khỏi các địa điểm cần bảo tồn, bảo đảm quyền lợi của chủ sở hữu các địa điểm này, chủ sở hữu các địa điểm sẽ sử dụng nguồn tài chính từ việc bán quyền phát triển không gian cho việc bảo tồn (không sử dụng ngân sách nhà nước).

- Thứ hai, để bảo vệ không gian xanh, không gian mở và các khu vực nhạy cảm với môi trường, sinh thái, từ thập niên 1970, cơ chế TDR cũng đã hỗ trợ việc dịch chuyển quyền phát triển không gian ra khỏi các địa điểm này.

- Thứ ba, để linh hoạt trong quy hoạch, thiết kế đô thị, nhiều thập niên qua, chính quyền các thành phố lớn trên thế giới (trường hợp tiên phong và tiêu biểu là Thành phố New York) đã sử dụng cơ chế TDR nhằm đạt được hiệu quả của thị trường bất động sản.

2.2.2. Các hạn chế của cơ chế TDR

Theo NYCPlanning (2015) và Soumya (2013), có thể thấy được các hạn chế của cơ chế TDR:

- Trước hết và quan trọng nhất, có thể có sự mâu thuẫn giữa: (i) các nguyên tắc trật tự cơ bản trong quy hoạch và sử dụng đất, sự ổn định và khả năng dự đoán trong quy định về hình khối; và (ii) sự cho phép chuyển dịch khối tích theo những cách không thể dự đoán được theo cơ chế TDR. Việc áp dụng cơ chế TDR một cách quá tự do có thể làm ảnh hưởng đến trách nhiệm của chính quyền thành phố trong việc quản lý phát triển vùng và đô thị theo quy hoạch.

- Thứ hai, các quy định về quyền phát triển không gian/hệ số sử dụng đất phải bảo đảm chất lượng môi trường sống của cộng đồng. Quyền phát triển không gian không thể được tạo ra và bán để tạo doanh thu ngoài nguyên tắc: hệ số sử dụng đất phải phù hợp với năng lực phục vụ của các công trình kết cấu hạ tầng của khu vực.

- Thứ ba, việc áp dụng cơ chế TDR sẽ bị hạn chế nếu các công cụ cơ bản khác có thể thực hiện các mục tiêu mà cơ chế TDR hướng tới; ví dụ: công cụ tái phân vùng. Nếu việc tăng hệ số sử dụng đất trong một khu vực nhất định là phù hợp, việc sử dụng công cụ tái phân vùng để tăng hệ số sử dụng đất cho toàn khu vực thông thường sẽ có ý nghĩa hơn việc tăng hệ số sử dụng đất (quyền phát triển không gian) đối với một số địa điểm nhất định trong khu vực. Nếu việc giới hạn hệ số sử dụng đất trong một khu vực nhất định là cần thiết, việc sử dụng công cụ tái phân vùng để giới hạn hệ số sử dụng đất cho toàn khu vực thông thường sẽ có ý nghĩa hơn việc giới hạn hệ số sử dụng đất (quyền phát triển không gian) chưa được sử dụng đối với một số địa điểm nhất định trong khu vực.

- Thứ tư, ngay cả khi được thiết kế để phù hợp hơn với các mục tiêu quy hoạch và sử dụng đất, các cơ chế TDR phải đáp ứng các quy định pháp lý. Về mặt pháp lý, quyền phát triển không gian do cơ chế TDR tạo ra cần phải có địa điểm tiếp nhận trên thực tế. Một trong những thử nghiệm ban đầu của Chính quyền TP New York với cơ chế TDR bị thất bại là vụ Công ty đầu tư Fred F. (Pháp)

2.2.3. Các yếu tố thúc đẩy sự thành công trong áp dụng cơ chế TDR

Theo Li (2008), Nelson et al (2012), Puertz (2016) và Soumya (2013), các yếu tố thúc đẩy sự thành công trong áp dụng cơ chế TDR được nhận diện như sau:

- Cần có nhu cầu cao của các nhà phát triển bất động sản về bổ sung quyền phát triển không gian trong các khu vực nhận; đồng thời, không có các công cụ khác có thể thay thế cơ chế TDR để có thể bổ sung quyền phát triển không gian.

- Cần tuân thủ theo Quy hoạch tổng thể và chỉ định một cách cẩn thận các khu vực nhận dựa trên năng lực phục vụ của hệ thống công trình kết cấu hạ tầng của khu vực này.

- Cần có các cơ quan quản lý phát triển mang tính tổng hợp để tạo điều kiện thuận lợi cho việc áp dụng cơ chế TDR, bởi lẽ, cơ chế này thường hướng tới đa mục tiêu.

- Cần định giá quyền phát triển không gian và xác định cấu trúc thị trường quyền phát triển không gian một cách chính xác.

- Cần cung cấp thông tin, dữ liệu về cơ chế TDR đến chủ các địa điểm gửi và các nhà phát triển bất động sản một cách đầy đủ và chính xác; sự bất cân xứng về thông tin, dữ liệu và năng lực đàm phán có thể dẫn đến một số ít các nhà đầu tư độc quyền thị trường TDR và làm chệch các mục tiêu chính sách ban đầu.

- Cần giảm thiểu các chi phí và thời gian phát sinh trong quá trình thực hiện thỏa thuận về chuyển nhượng quyền phát triển không gian  để khuyến khích chủ các địa điểm gửi và các nhà phát triển bất động sản tham gia thị trường TDR.

- Cần thành lập ngân hàng TDR, nơi có thể bán, ký gửi quyền phát triển không gian phát sinh từ các địa điểm gửi và mua các quyền này cho các địa điểm tiếp nhận; đây là một điều kiện quan trọng để thúc đẩy thị trường TDR.

- Cần các chính sách từ chính quyền địa phương để áp dụng hiệu quả cơ chế TDR:

+ Kết hợp cơ chế TDR với các công cụ/chính sách khác trong một “gói” công cụ / chính sách: hạn chế phát triển trong các khu vực gửi và khuyến khích hình thành các khu vực lưu trữ nước mưa tạm thời…

+ Tăng cường năng lực địa phương trong quản lý quy hoạch, đất đai và điều phối thị trường bất động sản.

+ Nâng cao năng lực liên quan cho các tổ chức cộng đồng tại địa phương.

2.2.4. Các yếu tố khiến việc áp dụng cơ chế TDR thất bại

Tổng hợp từ các trường hợp áp dụng cơ chế TDR trên thế giới (NYC Planning, 2015; …), các yếu tố khiến việc áp dụng cơ chế TDR thất bại được nhận diện như sau:

- Các yêu cầu về thủ tục hành chính khi áp dụng cơ chế TDR là những thách thức cho việc giải phóng và mở rộng thị trường TDR; tuy nhiên, nếu không có sự kiểm soát và giám sát đầy đủ việc dịch chuyển diện tích sàn giữa các địa điểm, thậm chí cần Giấy phép đặc biệt trong một số trường hợp nhất định, có thể xảy ra hậu quả về chất lượng phát triển đô thị, như trường hợp một tổ chức dân sự nổi tiếng gần đây đã phát hành một báo cáo đặt nghi vấn về việc sử dụng cơ chế ZLM nhằm xây dựng các căn hộ cao cấp “siêu cao tầng” ở phía Nam của Công viên Trung tâm New York.

- Thị trường TDR khó có khả năng phát triển nếu khu vực gửi và khu vực nhận bị hạn chế và có quy mô nhỏ.

- Thị trường TDR khó vận hành nếu các khoản trợ cấp từ chính quyền làm giảm chênh lệch giá đất trên thị trường bất động sản.

3. KHẢ NĂNG ÁP DỤNG CƠ CHẾ TDR TẠI VIỆT NAM

3.1. Bối cảnh Việt Nam

Hiện nay, công tác quản lý phát triển vùng và đô thị tại Việt Nam gặp nhiều khó khăn. Thứ nhất, khó khăn trong bố trí nguồn lực (tài chính và đất đai) phục vụ đầu tư phát triển:

- Về tài chính, ngân sách dành cho đầu tư xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng (giao thông, chống ngập nước, công viên cây xanh…) và bảo tồn các khu vực lịch sử và công trình di sản ngày càng hạn hẹp.

- Về đất đai, nguồn lực đất đai đang ngày càng hạn chế, do đó, việc khai thác nguồn lực đất đai theo hướng tăng hệ số sử dụng đất là nhu cầu cấp thiết.

Thứ hai, khó khăn trong việc tìm tiếng nói đồng thuận giữa chính quyền, doanh nghiệp, người dân trên cơ sở bảo đảm các quyền lợi chính đáng và hợp pháp của các thành phần xã hội này.

3.2. Sự cần thiết phải áp dụng cơ chế TDR tại Việt Nam

Trên cơ sở phân tích thực tiễn áp dụng cơ chế TDR tại các quốc gia và vùng lãnh thổ trên thế giới, cơ chế này được kỳ vọng sẽ giải quyết các vấn đề nêu trên trong quản lý phát triển vùng và đô thị tại Việt Nam; cụ thể như sau:

- Tạo sự đồng thuận (hỗ trợ chủ sở hữu các địa điểm bị hạn chế sử dụng được quyền phát triển không gian vì lợi ích công cộng) trong bảo tồn các khu vực lịch sử và công trình di sản., bảo vệ các khu vực nhạy cảm về môi trường và sinh thái, và giữ gìn và phát triển các không gian xanh và không gian mở.

- Tạo nguồn lực cho phát triển vùng và đô thị (điều tiết giá trị quyền phát triển không gian phát sinh do đầu tư xây dựng hạ tầng) nhằm: đầu tư phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng (nhất là kết cấu hạ tầng giao thông), chỉnh trang các khu vực xung quanh hệ thống nhà ga metro theo mô hình TOD, và nâng cấp đô thị, cải tạo các khu ở lụp xụp.

Việc áp dụng cơ chế TDR là cần thiết, có thể giúp đáp ứng nhiều nhu cầu, giải quyết nhiều vấn đề quan trọng và mang tính cấp bách trong phát triển vùng và đô thị tại Việt Nam.

3.3. Cơ sở áp dụng cơ chế TDR tại Việt Nam

3.3.1. Các nghiên cứu nhằm áp dụng cơ chế TDR tại Việt Nam

Tại Việt Nam, một số nghiên cứu liên quan đến việc áp dụng cơ chế TDR trong quản lý phát triển vùng và đô thị tại Việt Nam đã được thực hiện trong thời gian gần đây.

- Trong bài báo “Khu phố cổ Dadaocheng, bài học bảo tồn và quản lý di sản của Đài Loan” (Phạm Thúy Loan, 2015) đăng tại Tạp chí Quy hoạch đô thị số 20 năm 2015, công tác bảo tồn và quản lý di sản tại Đài Loan (Trung Quốc) được phân tích, trong đó, TDR được đề cập như một trong các cơ chế quan trọng.

- Trong đề tài “Nghiên cứu cơ chế, chính sách hỗ trợ cho công tác bảo tồn” (Phạm Trần Hải, 2016) trong khuôn khổ Chương trình hành động trong công tác bảo tồn cảnh quan, kiến trúc trên địa bàn TP.HCM, TDR được đề xuất để bảo đảm quyền lợi cho các chủ sở hữu công trình di sản nhằm tạo động lực trong công tác bảo tồn trên địa bàn TP.HCM.

- Trong bài viết “Huy động tài chính từ đất đai để phát triển hạ tầng” (Phạm Sỹ Liêm, 2017), cơ chế TDR được giới thiệu như là một trong nhiều phương thức huy động tài chính từ đất đai nhằm phát triển hệ thống hạ tầng.

- Trong bài báo “Quyền phát triển đất đai: Khái niệm và mô hình” (Nguyễn Hoàng Linh, 2018) đăng tại Tạp chí Kiến trúc số 07-2018, thông qua việc phân tích về khái niệm và mô hình liên quan đến quyền phát triển đất đai tại 03 trường hợp thực tiễn tại Anh, Hoa Kỳ và Pháp, một số nhận định về tính công bằng trong quy hoạch đô thị đã được đúc kết.

- Trong bài tham luận “Các cách thức khai thác giá trị từ đất cho phát triển hạ tầng đô thị” (Huỳnh Thế Du, 2018) được trình bày tại Tọa đàm “Chuyển nhượng quyền phát triển bất động sản - Khả năng áp dụng tại TP.HCM” do Hội đồng nhân dân TP.HCM tổ chức ngày 08/9/2018, thông qua trường hợp TP São Paulo (Brazil), TDR được giới thiệu là cơ chế bán quyền phát triển không gian và là cách thức khai thác giá trị từ đất cho phát triển kết cấu hạ tầng đô thị nhưng không thu hồi đất.

- Trong Bài tham luận “TDR và Cơ hội chính sách cho các vấn đề phát triển ở TP.HCM” (Nguyễn Ngọc Hiếu, 2018) được trình bày tại Hội thảo “Chuyển nhượng quyền phát triển bất động sản (TDR): Kinh nghiệm thực tiễn và khả năng áp dụng tại TP.HCM” do Viện Nghiên cứu phát triển TP.HCM tổ chức ngày 06/12/2018, thông qua việc giới thiệu các kinh nghiệm quốc tế, cơ chế TDR được đề xuất như là một cơ hội tiềm năng nhằm giải quyết hàng loạt các vấn đề hiện hữu của TP.HCM; gồm: ngập lụt ở khu vực ngoại vi đô thị hóa tự phát, thiếu công viên và không gian công cộng, không thực thi được công tác mở rộng hẻm và chỉnh trang khu nghèo, thiếu nguồn lực cải thiện đường bờ sông, thiếu nguồn lực khai thác hiệu quả khu vực quanh nhà ga metro và thiếu nguồn lực bảo tồn di sản, trong bối cảnh các công cụ huy động nguồn lực hiện còn nhiều hạn chế.

- Trong bài báo “Chuyển nhượng quyền phát triển không gian (TDR) - Công cụ quản lý không gian đô thị” (Nguyễn Hoàng Minh, 2018) đăng tại Tạp chí Quy hoạch xây dựng số 93, cơ chế TDR được cho là có cơ hội tốt để thí điểm tại Khu vực trung tâm hiện hữu TP.HCM (930 ha) trong bối cảnh nhu cầu đầu tư phát triển trong khu vực trung tâm đô thị TP.HCM là rất lớn khiến giá trị đất đai xu hướng tăng, nhất là đất xây dựng các công trình cao tầng; đối với công trình cao tầng, giá trị phần không gian phía trên một mảnh đất (diện tích sàn được xây dựng) thường có giá trị lớn hơn giá trị của chính mảnh đất đó.

Với các nghiên cứu đã được thực hiện trên, một số vấn đề sau đây cần được tiếp tục làm rõ:

- Các bài học kinh nghiệm áp dụng cơ chế TDR tại các quốc gia và vung lãnh thổ trên thế giới dưới góc độ pháp lý và thực tiễn của  Việt Nam.

- Cần làm rõ các cơ hội và thách thức trong việc áp dụng cơ chế TDR vào thực tiễn của công tác quản lý phát triển vùng và đô thị tại Việt Nam.

- Cần làm rõ cách tiếp cận như thế nào trong việc áp dụng cơ chế TDR tại Việt Nam: lĩnh vực ưu tiên áp dụng và khu vực ưu tiên áp dụng.

3.3.2. Quan điểm của các cấp chính quyền về việc áp dụng cơ chế TDR tại Việt Nam

Tại Việt Nam, trong thời gian gần đây, cơ chế TDR đã được các cấp chính quyền quan tâm với mong muốn nghiên cứu và áp dụng cơ chế này vào thực tiễn để giải quyết các vấn đề trong quản lý phát triển vùng và đô thị tại Việt Nam. Trong dự thảo Luật Quản lý phát triển đô thị (tại Tờ trình số 85/TTr-CP ngày 27/3/2018 của được Chính phủ):

- Tại Khoản 21 Điều 3, quyền phát triển đô thị (một cách dùng từ khác của quyền phát triển không gian) đã được định nghĩa là “quyền của chủ thể có quyền bề mặt, được phép xây dựng công trình tối đa trên và dưới mặt đất căn cứ theo hệ số sử dụng đất tại khu vực đó”.

- Tại Điều 32 và Điều 33, phương án khai thác quyền phát triển đô thị (nếu có) là một nội dung của báo cáo nghiên cứu khả thi dự án đầu tư xây dựng khu đô thị mới và là nội dung thẩm định dự án đầu tư xây dựng khu đô thị mới.

- Tại Điều 49, chuyển quyền phát triển đô thị được quy định là một phương thức huy động nguồn lực tài chính phát triển đô thị; Tại Điều 51, chuyển quyền phát triển đô thị được định nghĩa là “việc chuyển giao quyền phát triển đô thị từ người này sang người khác thông qua các hình thức chuyển đổi, chuyển nhượng, tặng cho quyền phát triển đô thị”.

Ngày 08/9/2018, HĐND TP.HCM đã tổ chức Tọa đàm “Chuyển nhượng quyền phát triển bất động sản - Khả năng áp dụng tại TP.HCM”, thành phần tham dự là các nhà khoa học, các chuyên gia, các nhà quản lý, nhằm: Đánh giá các điều kiện thực tiễn về quy hoạch và phát triển đô thị tại TP.HCM; Yêu cầu cần thực hiện để xây dựng chính sách và áp dụng cơ chế TDR trong điều kiện thực tiễn hiện nay tại TP.HCM.

Viện Nghiên cứu phát triển TP.HCM đã tổ chức Hội thảo khoa học “Chuyển nhượng quyền phát triển bất động sản (TDR): Kinh nghiệm thực tiễn và khả năng áp dụng tại TP.HCM” vào ngày 06/12/2018. Trên cơ sở nội dung trao đổi tại Hội thảo này, tại Công văn số 2420/VP-ĐT ngày 25/3/2019 và Công văn số 2157/UBND-ĐT ngày 11/6/2020, UBND TP.HCM đã chấp thuận chủ trương, cho phép chủ trì, phối hợp với các bộ ngành, sở ngành, các cơ quan, đơn vị Hiệp hội Bất động sản và các nhà khoa học, các chuyên gia có liên quan tiếp tục thực hiện các đề tài nghiên cứu khoa học, các đề án, các buổi hội thảo và tọa đàm để làm rõ về bản chất của cơ chế TDR vào thực tiễn TP.HCM.

Bộ trưởng Bộ Xây dựng đánh giá cao và ủng hộ đề xuất áp dụng cơ chế TDR của Trung tâm Nghiên cứu vùng và đô thị (Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật TP.HCM) tại Công văn số 2288/BXD-PTĐT ngày 30/9/2019 gửi Văn phòng Chính phủ; đồng thời, giao Cục Phát triển đô thị phối hợp với Trung tâm Nghiên cứu vùng và đô thị để xây dựng các quy định cụ thể về cơ chế TDR trong quá trình nghiên cứu xây dựng Luật Quản lý phát triển đô thị, đảm bảo sự vận hành hiệu quả của cơ chế này trong hệ thống pháp luật Việt Nam.

Sở QH-KT TP.HCM đã ban hành Công văn số 182/SQHKT-HTKT ngày 14/01/2020, kèm theo Dự thảo “Báo cáo định hướng điều chỉnh Quy hoạch chung TP.HCM đến năm 2040, tầm nhìn đến năm 2060”; trong đó, việc áp dụng cơ chế TDR được đề xuất là một nội dung liên quan đến nguồn lực và động lực kinh tế - xã hội cần được nghiên cứu nhằm thực thi Quy hoạch chung TP.HCM đến năm 2040, tầm nhìn đến năm 2060.

3.4. Các thách thức trong việc áp dụng cơ chế TDR tại Việt Nam

3.4.1. Các thách thức về mặt pháp lý

Quyền phát triển không gian là một khái niệm mới, tuy nhiên, khái niệm này không trái với hệ thống pháp luật hiện hữu mà cần được làm rõ từ các phạm trù sẵn có. Theo Tống Thị Hạnh (2020), các thách thức trong việc áp dụng cơ chế TDR tại Việt Nam liên quan việc xác lập, sử dụng, chuyển quyền phát triển không gian; cụ thể như sau:

- Từ Điều 267 đến Điều 273 Bộ luật Dân sự số 91/2015/QH13 đã có những quy định mang tính nguyên tắc về khái niệm quyền bề mặt; căn cứ xác lập quyền bề mặt; hiệu lực, thời hạn, nội dung của quyền bề mặt; chấm dứt quyền bề mặt; xử lý tài sản khi quyền bề mặt chấm dứt. Tuy nhiên, để xác lập quyền bề mặt, xác định thời hạn, nội dung… của quyền bề mặt thì phải được các luật có liên quan như Luật Đất đai, Luật Quy hoạch đô thị, Luật Xây dựng… quy định cụ thể.

- Luật Đất đai số 45/2013/QH13 (được sửa đổi, bổ sung tại Luật số 35/2018/QH14) chưa có quy định về việc Nhà nước trao quyền sử dụng mặt đất, mặt nước, khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước và lòng đất mà không gắn với việc trao quyền sử dụng đất; chưa có quy định về giá trị quyền phát triển không gian, tiền sử dụng không gian, khoản thu tài chính từ sử dụng không gian...

- Luật Quy hoạch đô thị số 30/2009/QH12 (được sửa đổi bổ sung tại Luật Tổ chức chính quyền địa phương số 77/2015/QH13, Luật số 35/2018/QH14 và Luật Kiến trúc số 40/2019/QH14) đã có những quy định về không gian đô thị và quản lý không gian đô thị. Tuy nhiên, Luật này chưa có quy định về mối liên hệ giữa quyền phát triển không gian đô thị với chỉ tiêu sử dụng đất quy hoạch đô thị; giữa quyền phát triển không gian đô thị với việc điều chỉnh quy hoạch đô thị.

- Luật Di sản văn hóa số 28/2001/QH10 (được sửa đổi, bổ sung tại Luật số 32/2009/QH12) quy định khu vực bảo vệ I (vùng có các yếu tố gốc cấu thành di tích) phải được bảo vệ nguyên trạng về mặt bằng và không gian, điều này dẫn đến những thách thức lớn trong việc bảo vệ và phát huy giá trị di sản văn hóa với việc đầu tư phát triển đô thị. Hiện nay, trên thế giới đã có nhiều thực hành tốt liên quan đến việc áp dụng các công cụ pháp lý cần thiết nhằm cân bằng giữa bảo tồn và phát triển, trong đó TDR là một cơ chế đã áp dụng khá thành công tại Mỹ, Châu Âu, Nhật Bản… và cần được nghiên cứu áp dụng trong điều kiện Việt Nam, bước đầu là khẳng định khái niệm pháp lý.

- Luật Kinh doanh bất động sản số 66/2014/QH13 quy định các loại bất động sản đưa vào kinh doanh bao gồm: nhà, công trình xây dựng có sẵn của các tổ chức, cá nhân; nhà, công trình xây dựng hình thành trong tương lai của các tổ chức, cá nhân; nhà, công trình xây dựng là tài sản công được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép đưa vào kinh doanh; các loại đất được phép chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật về đất đai thì được phép kinh doanh quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, Luật này không quy định quyền phát triển không gian (trong đó có không gian đô thị) là một loại bất động sản được đưa vào kinh doanh.

- Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp số 14/2008/QH12 (được sửa đổi, bổ sung tại Luật số 32/2013/QH13 và Luật số 71/2014/QH13) đã quy định thu nhập chịu thuế bao gồm: thu nhập từ chuyển nhượng bất động sản, chuyển nhượng một số quyền (như quyền tham gia dự án đầu tư, chuyển nhượng quyền thăm dò, khai thác, chế biến khoáng sản…). Tuy nhiên, Luật này chưa quy định thu nhập từ chuyển nhượng quyền phát triển không gian là một trong những loại thu nhập chịu thuế.

- Luật Thuế thu nhập cá nhân số 04/2007/QH12 (được sửa đổi, bổ sung tại Luật số 26/2012/QH13 và Luật số 71/2014/QH13) đã quy định thu nhập từ chuyển nhượng bất động sản, bao gồm: thu nhập từ chuyển nhượng quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất; thu nhập từ chuyển nhượng quyền sở hữu hoặc sử dụng nhà ở; thu nhập từ chuyển nhượng quyền thuê đất, quyền thuê mặt nước; các khoản thu nhập khác nhận được từ chuyển nhượng bất động sản dưới mọi hình thức thuộc thu nhập chịu thuế. Tuy nhiên, Luật này không có quy định thu nhập từ chuyển nhượng quyền phát triển không gian là một trong những loại thu nhập chịu thuế.

Cơ chế TDR cần được đưa vào dự thảo Luật Đất đai (cần đưa khái niệm “quyền bề mặt” vào nội hàm “không gian sử dụng đất, đất xây dựng công trình ngầm, đất xây dựng công trình trên không”) và dự thảo Luật Quản lý phát triển đô thị (cần làm rõ: khái niệm và chủ thể của quyền phát triển không gian; hình thức và điều kiện chuyển quyền phát triển không gian; mối liên hệ giữa quyền phát triển không gian với hệ số sử dụng đất và điều chỉnh quy hoạch xây dựng, …)

3.4.2. Các thách thức về mặt kỹ thuật

Về mặt kỹ thuật, các thách thức sau cần được nghiên cứu giải quyết:

- Định lượng mối quan hệ giữa năng lực hệ thống kết cấu hạ tầng kỹ thuật và khả năng phát triển không gian của một khu vực nhất định.

- Định lượng giá trị của DR phù hợp với từng khu vực đô thị, tại từng thời điểm thích hợp.

- Xác định ranh giới cụ thể các khu vực gửi và khu vực nhận; xác định giá trị của hệ số giá trị quyền phát triển không gian giữa khu vực gửi và khu vực nhận.

- Kiểm soát sự chuyển đổi tự do hình thái không gian trong khu vực nhận.

3.4.3. Các thách thức về mặt chính sách

Về mặt chính sách, các thách thức sau cần được nghiên cứu giải quyết:

- Bảo đảm sự chính xác, công khai, minh bạch của (i) hệ thống thông tin về quy trình chuyển và nhận quyền phát triển không gian và (ii) hệ thống dữ liệu về các khu vực gửi và khu vực nhận quyền phát triển không gian.

- Bảo đảm sự vận hành thông suốt, minh bạch và hiệu quả của ngân hàng TDR, sàn giao dịch TDR.

- Bảo đảm sự giám sát, kiểm tra của các cơ quan quản lý nhà nước đối với việc chuyển và nhận TDR.

3.5. Lộ trình đề xuất để áp dụng cơ chế TDR tại Việt Nam

Trên cơ sở những phân tích trên đây, việc áp dụng cơ chế TDR tại Việt Nam cần tiếp cận theo lộ trình từng bước với một đề xuất sau đây.

- Rà soát về khung pháp lý liên quan đến cơ chế TDR: xác định rõ các điểm vướng mắc về pháp lý (chưa được quy định, hoặc được quy định nhưng chưa rõ ràng, hoặc được quy định rõ ràng và quy định đó mâu thuẫn với nguyên tắc của cơ chế TDR) nhằm:

+ Đề xuất các định hướng giải quyết các vấn đề vướng mắc.

+ Đề xuất loại văn bản pháp luật để hướng dẫn xử lý các vấn đề vướng mắc.

+ Đề xuất loại văn bản pháp luật để hướng dẫn áp dụng thí điểm việc xử lý các vấn đề vướng mắc.

- Xây dựng kế hoạch để áp dụng thí điểm cơ chế TDR, bao gồm việc xác định:

+ Phạm vi địa lý được áp dụng thí điểm: khu vực nhận và khu vực gửi.

+ Các lĩnh vực nhất định được áp dụng thí điểm.

         + Thời gian được áp dụng thí điểm.

         + Phương pháp đánh giá kết quả thí điểm.

- Thể chế hóa và ban hành các chính sách để thúc đẩy việc áp dụng rộng rãi cơ chế TDR: Sau khi đánh giá việc thí điểm, nếu đạt được các kết quả tích cực, cần nghiên cứu để thể chế hóa và ban hành các chính sách để thúc đẩy việc áp dụng cơ chế TDR; trước hết, cơ chế TDR nên được áp dụng giữa các khu vực trong phạm vi đô thị, sau đó, có thể mở rộng giữa đô thị và nông thôn trong phạm vi vùng.

TS.KTS Phạm Trần Hải và các cộng sự

Tài liệu tham khảo

Tài liệu bằng tiếng Việt

- Huỳnh Thế Du (2018). Các cách thức khai thác giá trị từ đất cho phát triển hạ tầng đô thị. Kỷ yếu Hội thảo Chuyển nhượng quyền phát triển bất động sản (TDR): Kinh nghiệm thực tiễn và khả năng áp dụng tại TP.HCM do Viện Nghiên cứu phát triển TP.HCM tổ chức vào ngày 07 tháng 12 năm 2018 tại TP.HCM.

- Phạm Trần Hải (2016). Nghiên cứu cơ chế, chính sách hỗ trợ cho công tác bảo tồn. Đề án trong khuôn khổ Chương trình hành động trong công tác bảo tồn cảnh quan, kiến trúc trên địa bàn TP.HCM.

- Tống Thị Hạnh (2020). Hoàn thiện pháp luật về quyền phát triển không gian đô thị trong bối cảnh triển khai thi hành quy định về quyền bề mặt tại Bộ luật Dân sự năm 2015. Tạp chí Quy hoạch đô thị, số 41 năm 2020.

- Nguyễn Hoàng Minh (2018). Chuyển nhượng quyền phát triển không gian (TDR) - Công cụ quản lý không gian đô thị. Tạp chí Quy hoạch xây dựng, số 93 năm 2018.

- Nguyễn Hoàng Linh (2018). Quyền phát triển đất đai: Khái niệm và mô hình. Tạp chí Kiến trúc, số 07 năm 2018.

- Phạm Thúy Loan (2015). Khu phố cổ Dadaocheng - Bài học bảo tồn và quản lý di sản của Đài Loan. Tạp chí Quy hoạch Đô thị, số 20 năm 2015.

- HĐND TP.HCM (2018). Tài liệu phục vụ Tọa đàm Chuyển nhượng quyền phát triển bất động sản - Khả năng áp dụng tại TP.HCM.

Tài liệu bằng tiếng Anh     

- Chen et al (2020). “Dipiao”, Chinese Approach to Transfer of Land Development Rights: The Experiences of Chongquing. Land Use Policy, 99(2020).

- Collaborative for The Advancement of The Study of Urbanism through Mixed Media - CASUMM (2007). Background of Transfer of Development Rights (TDRs).

- Ke F., Shunai C., Shichuan W. & Zhangwei L. (2008). Application of Transferable Development Rights in Cultivated Land Protection in China. China Population, Resources and Environment.

- Li P. (2008). Transfer of Development Rights Approach: Striking The Balance between Economic Development and Historic Preservation in Hong Kong. Surveying & Built Environment, vol.19(1), 38-53.

- Modhwadia C. B. & Padhya H. J. (2016). TDR as a Tool for Sustainable and Compact Development. International Journal for Scientific Research and Development.

- Nelson, A. C. et al (2012). TDR Handbook: Designing and Implementing Transfer of Development Rights Programs. Washington: Island Press.

- New York City Department of City Planning - NYCPlanning (2015). A Survey of Transferable Development Rights Mechanism in New York City.

- Nikken Sekkei Ltd. TDR in Tokyo: Air Right Transfer from The Tokyo Station ‘Heritage’ Building.

- Pruetz R. & Standridge, N. (2009). What Makes Transfer of Development Rights Work? Journal of the American Planning Association, 75:1.

- Smolka M. O. (2013). Implementing Value Capture in Latin America: Policies and Tools for Urban Development. Lincoln Institute of Land Policy.

- Soumya D. (2013). Land Value Capture in Urban DRM Program. EAP DRM Knowledge Notes - Disaster Risk Management in East Asia and the Parcific. World Bank Working Paper Series no.26.

- Suzuki H., Murakami J., Hong Y. H. & Tamayose B. (2015). Financing Transit-Oriented Development with Land Values: Adapting Land Value Capture in Developing Countries. World Bank Group.

- Taipei City Urban Regeneration Office - TCURO (2018). Conservation and Regeneration of Historical District - The Case of Dadaocheng District.

- Wang B., Li F., Feng S. & Shen T. (2020). Transfer of Development Rights, Farmland Preservation, and Economic Growth: A Case Study of Chongqing’s Land Quotas Trading Program.