Pháp lý phát triển không gian ngầm đô thị

Phát triển không gian ngầm mang lại những lựa chọn tốt hơn trong phát triển đô thị và là xu hướng phát triển trong tương lai nhằm tối ưu hóa tài nguyên đất, mức độ sử dụng đất để đạt được những mong muốn phát triển kinh tế - xã hội bền vững. Trong quá trình lập quy hoạch, kế hoạch và phát triển không gian ngầm dù ở giai đoạn tiền phát triển, phát triển và sau phát triển, những yếu tố tác động khác nhau sẽ ảnh hưởng đến các quyết định đưa ra liên quan đến phát triển không gian ngầm. Các yếu tố tác động quan trọng cần được xem xét kỹ hơn bao gồm: Các yếu tố về địa chất, kỹ thuật, an toàn và tâm lý, pháp lý và hành chính cũng như kinh tế. Trong số các yếu tố trên, bài viết tập trung về mặt pháp lý. Việc xem xét khía cạnh pháp lý để xác định các vấn đề và giải pháp liên quan đến quy hoạch tổng thể không gian ngầm, đầu tư, bảo vệ môi trường và trách nhiệm pháp lý trong xây dựng đảm bảo việc phát triển không gian ngầm không gây ra các vấn đề trong tương lai.

1. Các khía cạnh pháp lý xem xét trong phát triển không gian ngầm đô thị

Phát triển không gian ngầm được đề cập muộn hơn trong quy hoạch đô thị nên các khía cạnh pháp lý phải được lồng ghép với không gian trên mặt đất. Cần có một khung pháp lý thống nhất để đảm bảo không gian ngầm được phát triển một cách có hệ thống, bởi vì một khi đã đầu tư xây dựng thì không thể phục hồi. Vì vậy, trước tiên cần xem xét, xác định các khía cạnh pháp lý ảnh hưởng đến không gian dưới mặt đất.

Bất kỳ sự phát triển đất đai nào trên mặt đất hoặc dưới lòng đất đều phải tuân thủ các quy chuẩn, tiêu chuẩn và pháp luật có liên quan. Hiện nay, ở Việt Nam chưa có luật riêng về quản lý, xây dựng, phát triển không gian ngầm. Công tác quản lý về xây dựng công trình ngầm đô thị được lồng ghép trong nội dung của Luật Xây dựng năm 2003, được sửa đổi bổ sung năm 2014 và 2020; công tác quy hoạch không gian xây dựng ngầm được quy định trong Luật Quy hoạch đô thị năm 2009; công tác quản lý đất sử dụng đầu tư xây dựng công trình ngầm đô thị được quy định trong Luật Đất đai năm 2013. Ngoài ra, còn có một số Luật hiện hành liên quan đến đầu tư, cơ chế chính sách ưu đãi đầu tư…liên quan đến công trình ngầm như Luật Đầu tư năm 2020; Luật Đầu tư công năm 2019; Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017… Chính phủ cũng đã ban hành một số Nghị định liên quan đến không gian ngầm như Nghị định 39/2010/NĐ-CP ngày 7/4/2010 về quản lý không gian xây dựng ngầm đô thị; Nghị định 37/2010/NĐ-CP ngày 7/4/2010 về lập, thẩm định và phê duyệt quy hoạch đô thị; Nghị định 72/2012/NĐ-CP ngày 24/9/2012 về quản lý và sử dụng chung công trình hạ tầng kỹ thuật.

- Luật Xây dựng và các văn bản hướng dẫn quy định về quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân; công tác quản lý nhà nước trong các hoạt động đầu tư xây dựng trong đó có các hoạt động đầu tư xây dựng công trình ngầm. Phạm vi của Luật điều chỉnh các hoạt động đầu tư xây dựng từ bước chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư xây dựng công trình và đưa công trình vào khai thác sử dụng. Một số quy định cụ thể liên quan đến việc xây dựng công trình ngầm như nội dung giấy phép xây dựng bao gồm các yêu cầu về khai thác sử dụng đất, tổ chức không gian kiến trúc, hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội trên mặt đất, dưới mặt đất.

- Luật Quy hoạch đô thị năm 2009: Quy định về nội dung quy hoạch không gian ngầm trong các đồ án quy hoạch đô thị, quy định về quản lý xây dựng không gian ngầm đô thị.

- Luật Đất đai năm 2013 có quy định về đất để xây dựng công trình ngầm. Trong đó quy định về nguyên tắc đối với việc sử dụng đất xây dựng công trình ngầm phải phù hợp với quy hoạch xây dựng công trình ngầm, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và các quy hoạch khác có liên quan đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt; quyền và nghĩa vụ của tổ chức kinh tế được thuê đất để xây dựng công trình ngầm; quyền và nghĩa vụ của người Việt Nam ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài thuê đất để xây dựng ngầm.

- Bộ Luật dân sự năm 2015 quy định về quyền bề mặt, trong đó có quy định về quyền của các chủ thể đối với khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước và lòng đất…

- Luật Đường sắt năm 2017 quy định về xây dựng, quản lý, khai thác sử dụng đối với hệ thống đường sắt đô thị, tàu điện ngầm…

Mặc dù không có luật riêng nào về phát triển không gian ngầm phù hợp với tất cả các quốc gia, tuy nhiên các khía cạnh chính về pháp lý đều giống nhau. Trong bài viết, bốn khía cạnh chính cần xem xét, cân nhắc về mặt pháp lý đối với việc phát triển không gian ngầm được xác định gồm: Quyền sở hữu không gian ngầm, quyền sử dụng không gian ngầm, chiều sâu khai thác không gian ngầm, loại hình công trình ngầm. Hệ thống văn bản pháp lý của Việt Nam hiện nay chưa xem xét một cách kỹ lưỡng các khía cạnh pháp lý này.

1.1. Quyền sở hữu và sử dụng không gian ngầm

Điều 53 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. Điều 54 quy định: “Tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất. Người sử dụng đất được chuyển quyền sử dụng đất, thực hiện các quyền và nghĩa vụ theo quy định của luật. Quyền sử dụng đất được pháp luật bảo hộ, Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Việc thu hồi đất phải công khai, minh bạch và được bồi thường theo quy định của pháp luật. Nhà nước trưng dụng đất trong trường hợp thật cần thiết do luật định để thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh hoặc trong tình trạng chiến tranh, tình trạng khẩn cấp, phòng, chống thiên tai”. Và Điều 4 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”.

Điều này có nghĩa là người dân sử dụng đất đai khi được Nhà nước giao đất hoặc cho thuê đất để sử dụng. Người dân không phải là chủ sở hữu đất đai được giao, họ chỉ là người sử dụng đất đai. Chỉ có Nhà nước có vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai mới có quyền định đoạt đất đai. Vì vậy, có thể khẳng định, đất đai thuộc quyền sở hữu của toàn dân, tất cả người Việt Nam thực hiện quyền sở hữu của mình thông qua người đại diện là Nhà nước. Người dân không có sở hữu riêng đối với đất đai. Ngoài các quyền bình thường như chiếm hữu, sử dụng, người sử dụng đất còn có các quyền khác mang tính định đoạt như: cho thuê, thừa kế, chuyển nhượng, thế chấp, góp vốn. Như vậy, quyền sử dụng đất mà Nhà nước giao cho hộ gia đình, cá nhân, tổ chức không còn là quyền năng bình thường mà trở thành một loại quyền sở hữu hạn chế.

Như vậy, mặc dù chưa được đề cao cụ thể trong hệ thống văn bản pháp luật, nhưng có thể hiểu quyền sở hữu đất đai (bao gồm trên mặt đất và dưới lòng đất) do Nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân.

Người sử dụng đất được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất, trên đó xác định rõ ràng về ranh giới, kích thước và các tài sản trên mặt đất mà không đề cập đến không gian dưới lòng đất.

Vấn đề đặt ra là người sử dụng đất có quyền sử dụng không gian ngầm không và giới hạn như thế nào? Điều này cần được làm rõ trong nội dung văn bản pháp luật. Việc xác định quyền sở hữu và quyền sử dụng đất đối với không gian ngầm cần được xác định rõ ràng để đảm bảo những quyền này không ảnh hưởng đến việc phát triển đất đai.

1.2. Chiều sâu khai thác không gian ngầm

Sự phát triển trên bề mặt và dưới lòng đất phụ thuộc lẫn nhau vì nền tảng của các công trình trên mặt đất được xây dựng bên dưới mặt đất và việc tiếp cận các công trình dưới mặt đất phải từ trên mặt đất. Vì vậy, cần xác định việc mở rộng quyền sở hữu và sử dụng không gian ngầm tập trung vào ranh giới và chiều sâu của quyền sở hữu, sử dụng không gian trên mặt đất và dưới lòng đất.

Tại Việt Nam chưa có quy định cụ thể về chiều sâu khai thác không gian ngầm đối với chủ sở hữu và chủ sử dụng đất. Điều này dẫn tới hiện trạng nhiều công trình dân dụng khai thác, sử dụng tới chiều sâu đến 60m (các móng cọc khoan nhồi, hầm để xe các tòa chung cư văn phòng…), gây khó khăn trong công tác đầu tư phát triển các dự án công trình công cộng ngầm (tàu điện ngầm, trung tâm thương mại dịch vụ, văn hóa thể thao ngầm…) cũng như những tranh cãi giữa chủ sử dụng và chủ sở hữu về quyền phát triển không gian ngầm.

Ở một số quốc gia sử dụng rộng rãi không gian ngầm, việc mở rộng quyền sở hữu của chủ sở hữu đất trên mặt đất được tiêu chuẩn hóa. Tại Phần Lan, chính phủ quy định độ sâu tới 6m là độ sâu mà chủ đất có thể khai thác phát triển. Tại Hồng Kông, chủ đất có thể khai thác kéo dài đến độ sâu 25m. Nhật Bản có quy định về quản lý và khai thác không gian ngầm đô thị theo các độ sâu khác nhau, nhằm tối đa hóa hiệu quả sử dụng đất dưới lòng đất. Lớp ngầm nông, từ mặt đất tới -12m bố trí đường dây, đường ống, tuynen kỹ thuật, đường ngầm, bến đỗ xe ngầm, ga tàu điện ngầm, khu công cộng và thương mại; Lớp ngầm vừa từ -12m đến -30m bố trí đường tàu điện ngầm, đường ô tô ngầm, kho tàng, công trình công cộng đặc biệt, hầm kỹ thuật cấp đô thị; Lớp ngầm sâu có độ sâu >30m dưới công trình giao thông hoặc > 40m tại các khu vực nhà không tận dụng xây tầng hầm hoặc sâu -10m đối với khu vực không tận dụng để xây móng nhà được dùng để bố trí đường tàu điện ngầm, ga hành khách, sông ngầm, công trình đặc thù.

1.3. Loại hình công trình ngầm

Trước áp lực tài nguyên đất đai bề mặt ngày càng hạn hẹp, việc phát triển không gian ngầm có ý quan trong trọng đối với các đô thị.

Ngày nay, khoa học công nghệ ngày càng phát triển, các loại hình công trình ngầm được xây dựng ngày càng phong phú và đa dạng, từ công trình hạ tầng kỹ thuật ngầm tới các công trình công cộng, thương mại dịch vụ, thậm chí cả khách sạn ngầm.

Quy hoạch sử dụng không gian ngầm trước đây phổ biến trong phát triển đất đai hay không được lồng ghép trong quy hoạch tổng thể phát triển đô thị bởi vì ở hầu hết các quốc gia, không gian ngầm chỉ được sử dụng làm nền tảng cho sự phát triển. Vì đây không phải là sự lựa chọn chính để phát triển nên ban đầu nó không gây ra bất kỳ vấn đề pháp lý nào. Tuy nhiên, các vấn đề pháp lý bắt đầu nảy sinh khi việc sử dụng không gian ngầm bắt đầu đa dạng hóa và bao gồm cả phát triển thương mại dịch vụ. Yêu cầu về phát triển không gain ngầm giờ đây trở nên rất quan trọng và đất ngầm được xác định là nguồn tài nguyên không tái tạo được, do đó việc sử dụng nó cần được quản lý cẩn thận và chuyên nghiệp.

2. Lịch sử hình thành và phát triển đô thị X.O

Nhiều quốc gia đã bắt đầu tăng cường pháp lý sử dụng đất ngầm để tối ưu hóa việc sử dụng và phát triển bền vững. Bảng 1 so sánh và tóm tắt các chiến lược được áp dụng ở Phần Lan, Nhật Bản và Hồng Kông theo các khía cạnh chính của việc cân nhắc pháp lý. Mỗi quốc gia đều có luật và chiến lược riêng để đảm bảo sự phát triển thuận lợi của không gian ngầm. Các chiến lược được xác định dựa trên sự phù hợp và nhu cầu về không gian ngầm, là một ví dụ điển hình để học tập.

Các yếu tố quan trọng cho sự phát triển không gian dưới mặt đất là việc tận dụng không gian này và chiều sâu của sự phát triển. Vì vậy, ở một số quốc gia, độ sâu của không gian ngầm thuộc sở hữu của chủ đất đã được tiêu chuẩn hóa dựa trên đặc điểm đất và nhu cầu phát triển. Tuy nhiên, ở Việt Nam, đây không phải là nhu cầu cấp thiết. Vì vậy, điều quan trọng là phải thiết lập các vùng dọc cho không gian ngầm. Ngoài ra, việc phát triển không gian ngầm cần tập trung vào các khu đô thị với mục đích cung cấp tiện ích và phát triển cơ sở hạ tầng. Kinh nghiệm phát triển không gian ngầm ở ba quốc gia trong bảng 1 là tài liệu tham khảo cho Việt Nam.

(Bảng 1: Các khía cạnh pháp lý phát triển không gian ngầm ở một số nước)

3. Kết luận

Vấn đề pháp lý là một trong những vấn đề cần được cân nhắc và là yếu tố quan trọng trong phát triển không gian ngầm đô thị. Bài viết đưa ra các góc nhìn nhằm hỗ trợ việc lập quy hoạch trong tương lai trong việc phát triển không gian ngầm bền vững. Thông qua đó, vai trò của không gian ngầm trong phát triển có thể được nâng cao và đóng vai trò là xương sống cho phát triển đô thị ở Việt Nam.

TS. Nguyễn Văn Minh - Viện Quy hoạch đô thị và nông thôn quốc gia