1. Chiến lược phát triển không gian theo thời gian tiếp cận
Chiến lược tổ chức không gian theo tiếp cận thời gian có một bề dày lịch sử. Chiến lược tổ chức không gian theo cự ly (không gian) và giới hạn về thời gian không phải khái niệm mới trong hoạch định các chiến lược kinh tế, quân sự, và tổ chức định cư. Chiến lược về thời gian đáp ứng là nền tảng để tổ chức hệ thống hậu cần quân đội, chuỗi cung ứng cho các trung tâm logictics quan trọng của quốc gia, phòng chống thiên tai, dự trữ chiến lược, hay bố trí cụm công nghiệp có yêu cầu cao về chuỗi cung ứng. Quy hoạch vị trí các cụm công nghiệp là nền tảng để giảm tồn kho và nâng cao hiệu quả cạnh tranh trong xã hội công nghiệp. Chiến lược về thời gian làm định hướng cho việc đầu tư hạ tầng để đáp ứng các yêu cầu từ cơ bản cho đến nâng cao của các đô thị về kinh tế, xã hội, bảo vệ môi trường cũng như an ninh - quốc phòng.
Chiến lược tiếp cận theo thời gian đóng vai trò mới trong kỷ nguyên đô thị hóa nhanh cùng với sự bùng nổ của xe hơi. Việc mở rộng ranh giới phát triển cùng mạng lưới đường cao tốc, phong cách sống, khả năng chi trả cho xe hơi cá nhân, và khả năng đáp ứng hạn chế của giao thông công cộng được cho là nguyên nhân dẫn tới các đô thị phát triển dàn trải, mất cấu trúc ‘nén’ nhỏ gọn truyền thống, gây tốn kém đầu tư hạ tầng và giảm hiệu quả sử dụng tài nguyên. Yêu cầu về tăng trưởng thông minh lấy thời gian tiếp cận đến việc làm, nơi ở, và dịch vụ thiết yếu làm cơ sở để cải thiện cấu trúc đô thị và sự phát triển lan tràn do lệ thuộc phương tiện cá nhân.
Chiến lược tiếp cận thời gian trở thành tham số quan trọng trong quy hoạch chiến lược. Bên cạnh tham số về diện tích quỹ đất hay cự ly di chuyển, yếu tố thời gian ngày càng quan trọng khi giá trị của thời gian đối với người lao động và doanh nghiệp ngày càng tăng. Chi phí thời gian là nền tảng để tăng sức cạnh tranh về tài năng cũng như cải thiện chất lượng cuộc sống đối với các đô thị lớn và nhu cầu đi lại cao hơn nhiều so với các đô thị trung bình. Các tham số cơ bản như thời gian tiếp cận từ nơi ở đến trung tâm việc làm và dịch vụ, đến trung tâm thành phố (CBD) cùng tỷ lệ sử dụng giao thông công cộng trở thành thước đo cơ bản về chất lượng đô thị. Đô thị càng lớn, càng có nhiều người phải chấp nhận hy sinh thời gian đi lại nhưng ngưỡng chịu đựng là có hạn. Vượt qua ngưỡng (ví dụ 45 phút), các vùng đô thị có thể phải điều chỉnh về cấu trúc kinh tế, cấu trúc không gian và các hệ thống hạ tầng và dịch vụ vận tải công cộng nếu không muốn làm suy giảm khả năng cạnh tranh.
Trong kỷ nguyên ‘thế giới nhanh’, thế giới ‘phẳng’ sau ddaijdicjh Covid, chiến lược tiếp cận theo thời gian nhấn mạnh kết nối gần có vị thế mới. Việc tổ chức kết nối thuận lợi cho đi lại từ các trung tâm trung chuyển (Transit Hub) tới nơi có việc làm, dịch vụ và nhà ở bằng giao thông phi cơ giới (đi bộ hoặc đi xe đạp trong khoảng thời gian ngắn) là thành phần cốt lõi của mô hình TOD (phát triển đô thị theo định hướng vận tải công cộng sức chở lớn Transit Oriented Development-TOD). Tuy nhiên, đại dịch Covid-19 đã thách thức sự cần thiết phải sử dụng phương tiện công cộng. Việc khai thác kết nối số và khai thác kết nối gần - sử dụng các phương tiện phi cơ giới và giao thông cá nhân để tránh tiếp xúc được đề cao.
Thực tế là đa số các di chuyển trong vùng đô thị lớn có cự ly dưới 2km và có thể tiếp cận số lượng việc làm và dịch vụ rất lớn. Kết nối gần và tiếp cận thời gian chi phí thấp đang được khuyến nghị làm thay đổi nền tảng lý luận về quy hoạch đô thị nhằm đạt được các mục tiêu phát triển bền vững về cả kinh tế, xã hội, an toàn và sức khỏe.
Chiến lược tiếp cận theo thời gian ưu tiên kết nối gần đã đang được đẩy mạnh thực thi ở nhiều thành phố, đặc biệt là sau đại dịch Covid. Các thành phố Paris, Milan, hay Barcelona có động lực cao hơn để phát triển thương hiệu thành phố 15 phút sau đại dịch. Không gian ưu tiên cho xe đạp - vốn đã được thiết kế cho các trung tâm đô thị cũ từ thế kỷ trước nay được vận hành trong kỷ nguyên mới.
Bên kia bán cầu, thành phố Bogota (Colombia) tập trung vào kết nối chuỗi các thành phố hình thành trong giai đoạn gần đây để thông qua kế hoạch chia sẻ tầm nhìn và kế hoạch tích hợp các giải pháp đầu tư hạ tầng kết nối chung. Thành phố Portland (Hoa Kỳ) chọn giải pháp xây dựng các “tuyến phố hoàn thiện - completed street” để đạt mục tiêu 90% cụm đơn vị ở tiếp cận tới hầu hết các dịch vụ trong vòng 20 phút bằng đi xe đạp. Thành phố Thượng Hải (Trung Quốc) đã đưa mục tiêu “các cộng đồng kết nối trong phạm vi 15 phút” vào Quy hoạch tổng thể giai đoạn 2017-2035, trong khi đó Singapore xây dựng và thực thi các chiến lược tinh vi để đảm bảo người dân đáp ứng nhu cầu tiếp cận trung tâm trong 45 phút và tiếp cận dịch vụ trong 20 phút.
(Bảng 1: Các thành phố tiêu biểu thực thi chiến lược phát triển đô thị theo thời gian tiếp cận)
.png)
Kinh nghiệm từ các thành phố trên cho thấy bí quyết của thành công là chiến lược sáng tạo không ngừng. Tại Milan, những nỗ lực chỉnh trang và dịch vụ hóa, thương mại hóa các không gian chiến lược đã biến khu vực nhà ga hòa nhập về không gian với các khu phố kề cận, với không gian xanh để cư dân có thể tiếp cận trong vòng 15 phút đi bộ.
Tại Singapore, nhiều giải pháp được sử dụng để cải thiện quá trình di chuyển đến nơi làm việc theo hai cấp độ - 20 phút đến nơi có dịch vụ và 45 phút đến trung tâm thành phố. Nhiều giải pháp đã tháo gỡ vướng mắc để tích hợp các hệ thống đi lại và dịch vụ như giải pháp các tuyến đường được phục vụ linh hoạt (DRS - Dynamic Routed Services), các tuyến đường xe đạp riêng, tạo ra các hành lang ưu tiên vận tải công cộng (Transit Priority Corridors-TPC), và chương trình kết nối thẳng không qua trung chuyển (Point-to-Point-P2P) hỗ trợ giải quyết nhu cầu đi lại kinh doanh và nhóm có nhu cầu đặc thù.
2. Một số gợi ý cho chiến lược tiếp cận theo thời gian ở các vùng đô thị lớn tại Việt Nam
Chi phí thời gian đi lại tại hai vùng đô thị đặc biệt vẫn tương đối thuận lợi ở khu vực nội đô. Với khu lõi đô thị có bán kính dưới 20km, mật độ dân cư cao với hệ sinh thái dịch vụ đa dạng và mạng lưới đường tương đối dày đặc, đa phần cư dân thành phố Hồ Chí Minh có nhu cầu di chuyển trong phạm vi 10km để đi làm. Đa số người đi làm ở rìa nội thành có thể tiếp cận trung tâm trong vòng 30 phút trong điều kiện tiêu chuẩn. Thử nghiệm tại Hà Nội với cùng loại phương tiện xe máy cho độ phủ thấp hơn một chút về diện tích (khoảng 20%) nhưng vẫn đủ để tiếp cận trung tâm từ ngoài đường vành đai.
Tuy nhiên, xu hướng thay đổi về phát triển vùng ven dựa trên nền tảng xe hơi là đáng quan ngại. Mật độ dân số ở khu vực nội thành Hà Nội không cao bằng TP.HCM, nhưng do cấu trúc đường hướng tâm và phân bố các trục huyết mạch rời rạc hơn nên độ phủ khi kết nối tới quy mô dân số lớn không cao bằng. Bên cạnh đó, sự phối hợp trong phát triển giao thông và đô thị có những lệch pha nên nhà ở ngoại vi không đấu nối với hạ tầng đường sắt được phân kỳ ưu tiên. Hơn nữa, với tốc độ tăng trưởng xe hơi cao tại Hà Nội (trên 10%/năm và tỷ lệ sở hữu xe ô tô cá nhân đạt mức 12 xe/100 hộ dân năm 2021), tắc nghẽn ở các cửa ngõ là điều dễ hiểu. Cảnh báo này đã có từ lâu cho đến nay vẫn đúng bởi đường sắt đô thị mới chỉ có 1 tuyến duy nhất ở Hà Nội hoạt động. Thành phố Hồ Chí Minh có tốc độ tăng trưởng xe hơi thấp hơn đáng kể so với Hà Nội thập kỷ vừa qua, nhưng nhìn vào tốc độ gia tăng về chuyển đổi phương tiện trên các trục huyết mạch là trên 3%/năm (giai đoạn 2014-2018) thì tương lai cũng không sáng sủa khi tốc độ mở rộng diện tích và chiều dài các tuyến đường trong khu vực nội đa đã đến giới hạn, và khu vực ngoại vi có mật độ đường đều dưới chuẩn.
Những kỳ vọng về cải thiện tình hình dựa vào hệ thống đường sắt đô thị cũng không dễ khắc phục. Sự thiếu hụt đầu tư công có thể chỉ là một phần của những quan ngại. Phân tích năm 2014 tại thành phố Hồ Chí Minh cho thấy vị trí các tòa nhà cao tầng đa số nằm ngoài phạm vi kết nối thuận lợi cho đi bộ (chỉ có 16% dự án nhà ở cao tầng cùng các tòa tháp hỗn hợp nằm trong phạm vi có thể đi bộ tới các ga trong tương lai này). Chưa nói tới khả năng có đầu tư và nuôi được hệ thống này hay không thì các tòa nhà cao tầng đã gặp ‘lỗi vị trí’ để khai thác kết nối gần hiệu quả. Tình hình tại Hà Nội cũng tương tự trong phân tích của Bertaud (2011) khi hầu hết các khu đô thị mới nhà cao tầng ở Mỹ Đình không được ưu tiên trong kết nối trong phạm vi gần với hệ thống đường sắt đô thị.
Câu hỏi đặt ra là cần làm gì trong hai thập kỷ tới để việc đi lại ở hai vùng thành phố trên vẫn đảm bảo hiệu quả về tổng thể?
Đề xuất căn bản cho TP.HCM và Hà Nội là chiến lược ‘bắc cầu’ giúp khai thác kết nối gần hiệu quả song hành với chiến lược chuyển đổi sang mô hình TOD (phát triển đô thị định hướng vận tải hành khách công cộng sức chở lớn).
Với nhiều hạn chế về cả khả năng chi trả của dân cư, chất lượng hạ tầng và năng lực hiện hữu, chiến lược khai thác không gian và thời gian cần hạn chế tốc độ chuyển đổi sang xe hơi như hiện nay. Việc tổ chức giao thông ưu tiên cho xe máy điện hay xe đạp trợ lực điện hoàn toàn có thể bổ sung và cải thiện về mặt chiến lược phát triển không gian theo thời gian có chi phí thấp. Đề xuất này có một số điểm tương đồng với mô hình cải thiện giao thông dựa trên cấu trúc vận tải đa phương thức (Multi Mode Oriented Development - MOD), với việc tận dụng và khai thác năng lực các loại hình phương tiện kết nối khác nhau trên không gian chưa được tối ưu cho vận tải sức chở lớn.
Áp dụng ‘mô hình tổ chức không gian theo cụm kết nối dịch vụ ở thành phố Hồ Chí Minh’ là chiến lược kết nối và tích hợp nhiều giải pháp khác nhau giúp cải thiện cơ hội tiếp cận chi phí thấp và thân thiện với môi trường về tổng thể. Các giải pháp để hướng tới mục tiêu gia tăng ‘thị phần’ sử dụng phương tiện đi lại ‘xanh’ trong các khu vực có lợi thế và hỗ trợ cho cải thiện và hỗ trợ cho cải thiện mạng lưới về tổng thể.
Mỗi khu vực được cấu trúc theo ‘cụm không gian dịch vụ’ (Service Centric Zone) có bán kính 5km ở nội thị và 10km ở ngoại vi có chất lượng dịch vụ cao hơn có thể tiếp cận dựa vào kết nối gần chi phí thấp. Các điểm nghẽn trong kết nối tới dịch vụ khu vực chi phí thấp, an toàn và thuận tiện (dưới 5km hoặc 20 phút bằng xe máy tay ga hiện tại cũng như xe máy điện hoặc xe đạp trợ lực điện) giúp kiềm chế chuyển loại phương tiện không thân thiện với môi trường (xe hơi) đối với đa số các nhu cầu di chuyển.
- Việc thay đổi thị phần này tạo điều kiện giải phóng hành lang di chuyển nhanh đến trung tâm thành phố (thường có khoảng cách trên 20km hoặc 40 phút). Các hành lang này cũng cần bổ sung các giải pháp để tổ chức khai thác giao thông hỗn hợp hiệu quả và an toàn hơn cho nhiều loại phương thức - bao gồm cả xe hơi và xe máy (điện)
Giải pháp để cải thiện trong từng khu vực cần đồng bộ với các giải pháp liên ngành và chiến lược ở cấp độ lớn hơn. Trên thực tế, phương tiện ‘xanh’ dễ bị chèn ép do tốc độ thấp và tâm lý ngại trung chuyển, ngại đạp xe trong bối cảnh ô nhiễm và thời tiết nắng nóng. Các điểm nghẽn trong lựa chọn phương tiện cần giải quyết sẽ bao gồm:
- Cải thiện các khu vực dịch vụ (service centric zone solutions - SCZ) (việc làm, nhà ở và mạng lưới dịch vụ) thông qua các giải pháp quy hoạch (cho phép điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất và hệ số xây dựng)
- Cải thiện điều kiện đi lại trên các hành lang giao thông ‘xanh’ (route based solutions - RB) (bổ sung làn đường xe đạp, quản lý các giao lộ, và bố trí thuận tiện nơi giữ xe đạp) thông qua phương pháp quản lý giao thông. Chú ý là điều kiện đi lại bao gồm cả các yếu tố môi trường như bóng mát và mức độ ô nhiễm (do phương tiện hoặc đặc điểm môi trường từng khu vực)
- Cải thiện các yếu tố nền tảng tích hợp (integrated based solutions - IB). Các vấn đề liên ngành cần được cải thiện từ tiếp cận theo khu vực và hành lang giao thông hỗn hợp gắn với các giải pháp kết nối và khai thác hệ thống giao thông công cộng (bao gồm cả TOD và vận tải công cộng thông thường hiệu quả hơn). Các giải pháp này có thể bao gồm quản lý phương tiện vào trung tâm (thu phí, quota vị trí đỗ xe ở khu vực trung tâm hay bán đấu giá các vị trí này) nhằm khuyến khích đi lại bằng phương tiện công cộng và điều tiết sử dụng phương tiện cá nhân.
Phân cấp ở cấp độ ‘zone’ cho một cụm kề cận trung tâm cho thấy những người đi làm ở Zone 2 bằng phương tiện xe đạp trợ lực điện vẫn có thể tiếp cận tới phạm vi có 400’000 dân gồm cả khu trung tâm tài chính ở quận 1 (CBD) và sân bay Tân Sơn Nhất - nơi cung cấp khối lượng rất lớn việc làm và dịch vụ từ cao cấp cho tới thiết yếu trong khoảng thời gian 20 phút.
Lợi ích của chiến lược này có thể cải thiện về nhiều mặt, trước hết là giảm lượng phát thải khí nhà kính và ô nhiễm rất đáng kể. Phân tích sơ bộ mức độ giảm phát thải khi kiềm chế chuyển sang xe hơi và thay thế bằng phương tiện sạch có thể giúp giảm lượng phát thải khí nhà kính tới 5 lần. Chi phí cho hộ gia đình nếu sử dụng phương tiện thay thế có thể giảm tới 10 lần giữa lựa chọn xe hơi và xe đạp trợ lực điện. Thời gian để tiếp cận việc làm đa số sẽ nằm trong khoảng 20 phút thay vì 2 giờ. Lợi ích từ chi phí thấp này giúp đầu tư nâng cao chất lượng giáo dục và chất lượng sống tổng thể thay vì phải đầu tư hơn nữa cho việc đi lại. Viễn cảnh này cũng giảm gánh nặng đầu tư công mở rộng đường giao thông trong các khu vực rất khó cải thiện tại cả nội thành và vùng ven thành phố Hồ Chí Minh.
3. Thay cho lời kết
Chiến lược tiếp cận thời gian kết nối gần có chi phí thấp cần được sớm nghiên cứu và áp dụng tại các vùng đô thị lớn. Chiến lược này giúp định hướng không gian để ưu tiên phát triển và phối hợp các hành động. Cách làm này cần nỗ lực cao trong quản lý, nhưng đem lại hiệu quả lớn trong tiết kiệm nguồn lực đầu tư hạ tầng quy mô lớn, để dành ứng phó với những bất ổn khó lường hiện nay về chính trị và an ninh thế giới.
Các nỗ lực để giúp khai thác hiệu quả hình thái đô thị, hệ sinh thái kinh tế, và các phương tiện đi lại hiệu quả có nhiều cơ hội để thực thi. Chi phí cơ hội và chi phí thực tế để chuyển đổi các loại hình phương tiện sạch và tốt cho sức khỏe ở các khu vực có mật độ dân cư cao là thấp bởi không gian đô thị đã tối ưu hóa cho xe máy. Sự bổ sung các phương tiện và cách thức kết nối như trên giúp khỏa lấp khoảng trống về cả không gian và thời gian trong phát triển cho tới khi mạng lưới đường sắt đô thị có độ phủ cao hơn và năng lực quản lý cung cấp các dịch vụ hỗ trợ tốt hơn. Công nghệ thông tin và chuyển đổi số sẽ giúp làm giảm nhu cầu đi lại, kết nối để việc di chuyển ngày càng hiệu quả hơn trên diện rộng mà không cần đầu tư quá lớn vào hạ tầng cứng hay các nỗ lực quá sức trong giám sát và quản lý tuân thủ ở các khu vực quá tải về giao thông.
Vấn đề còn lại là xây dựng nền tảng hợp tác, tự chủ, và sáng tạo. Các giải pháp hợp tác phát triển hay chuyển đổi mô hình đi lại cần đổi mới tổ chức, quy định, và nâng cao năng lực quản lý. Tính phức tạp của khu vực cần cải thiện cũng như khả năng đáp ứng hạn chế của nguồn lực đầu tư công có thể cần được coi là động lực để các cấp và các ngành tập trung giải phóng các động lực sáng tạo và hợp tác để thực thi các giải pháp sáng tạo. Sự khởi đầu có thể quyết tâm của lãnh đạo trong trao quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm và thí điểm các cơ chế hợp tác nhằm phát huy năng lực của tất cả các bên.
TS. Nguyễn Ngọc Hiếu
Tạp chí Quy hoạch Đô thị, Số 50/2023