1. Về hệ thống quy hoạch quốc gia
Tại Điều 5 của Luật là đổi mới, tạo thuận lợi cho nâng cao hiệu lực công tác quy hoạch, song mối quan hệ giữa các loại quy hoạch theo Điều 6 và căn cứ để lập quy hoạch (quy định tại Điều 20) đã tạo nên khó khăn trong lập quy hoạch và là nguyên nhân tạo nên sự chậm trễ trong thực hiện Nghị quyết 11/NQ-CP của Chính phủ. Điểm nghẽn trong thực hiện quy hoạch tỉnh hiện nay (mới có 14/63 tỉnh tổ chức nghiên cứu, đang hoàn chỉnh trình duyệt) chính là chưa có quy hoạch quốc gia, mới có 17/38 quy hoạch ngành quốc gia và mới có 1/7 quy hoạch vùng. Để giải quyết thực tế này, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết 751/2019/UBTVQH và Nghị quyết 134/2020/QH14 về giám sát chuyên đề, song vẫn chưa tháo gỡ được các khó khăn về nguồn lực về quy trình và trình tự lập quy hoạch. Rất cần có văn bản pháp quy và hướng dẫn để triển khai đáp ứng yêu cầu đã đề ra, tránh tình trạng “chạy nước rút” mà không đảm bảo chất lượng quy hoạch.
2. Về quy hoạch tỉnh
Điều 28, Nghị định số 37/2019/NĐ-CP, quy định quy hoạch tỉnh bao gồm các nội dung chủ yếu sau đây: (1) Phân tích, đánh giá, dự báo về các yếu tố, điều kiện phát triển đặc thù của địa phương; (2) Đánh giá thực trạng phát triển kinh tế - xã hội, hiện trạng sử dụng đất, hiện trạng hệ thống đô thị và nông thôn; (3) Xác định quan điểm, mục tiêu và lựa chọn phương án phát triển tỉnh; (4) Phương hướng phát triển các ngành quan trọng trên địa bàn tỉnh; (5) Lựa chọn phương án tổ chức hoạt động kinh tế - xã hội ; (6) Phương án quy hoạch hệ thống đô thị, phát triển hạ tầng…quy định tại các điểm d, đ, e, g, h, i và k khoản 2, Điều 27 Luật Quy hoạch; (7) Lập phương án phân bổ và khoanh vùng đất đai theo khu chức năng và theo loại đất đến từng đơn vị hành chính cấp huyện, vùng huyện; (8) Phương án quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện; (9) Phương án bảo vệ môi trường, bảo tồn thiên nhiên và đa dạng sinh học trên địa bàn tỉnh; (10) Phương án bảo vệ, khai thác, sử dụng tài nguyên trên địa bàn tỉnh; (11) Phương án khai thác, sử dụng, bảo vệ tài nguyên nước, phòng, chống khắc phục hậu quả tác hại do nước gây ra; (12) Phương án phòng, chống thiên tai và ứng phó với biến đổi khí hậu trên địa bàn tỉnh; (13) Danh mục dự án của tỉnh và thứ tự ưu tiên thực hiện; (14) Giải pháp, nguồn lực thực hiện quy hoạch…
Về bản chất quy hoạch tỉnh không có sự khác biệt nhiều so với quy hoạch xây dựng vùng tỉnh theo Luật Xây dựng trước đây (vì nội dung quy hoạch xây dựng vùng tỉnh cũng đã được thực hiện theo hướng tích hợp, đa ngành)… Tuy nhiên, qua quan sát, theo dõi, Hội Quy hoạch phát triển đô thị Việt Nam cho rằng việc triển khai lập Quy hoạch tỉnh lần này, ở nhiều địa phương còn đang gặp rất nhiều lúng túng, lúng túng từ cách tiếp cận, tổ chức lập, nội dung nghiên cứu, tích hợp như thế nào, cách viết báo cáo thuyết minh, cách thể hiện các bản vẽ theo ngành lĩnh vực, tổ chức không gian, kết cấu hạ tầng kinh tế - kỹ thuật - xã hội, sử dụng đất, bảo vệ môi trường…chất lượng sản phẩm, chất lượng tư vấn; tổ chức thẩm định, phê duyệt…Tính hiệu quả KT-XH sau khi Quy hoạch tỉnh được duyệt…Thực tế cho thấy nội dung Quy hoạch tỉnh vẫn mang nhiều dáng vẻ của một quy hoạch tổng thể phát triển KT-XH của tỉnh đã từng có ở Việt Nam trước đây… Nhưng thiếu đi (hoặc chưa thể hiện rõ) yếu tố quan trọng là tầm nhìn, kịch bản phát triển của một vùng lãnh thổ (cái đích phải hướng đến), các giải pháp tổ chức không gian lãnh thổ của tỉnh (theo cách phân bố lực lượng sản xuất) gắn với quy hoạch hệ thống đô thị, nông thôn và phát triển hạ tầng khung (kinh tế, kỹ thuật) của tỉnh trong mối liên kết với các vùng lân cận và quốc gia.
Nội dung Quy hoạch tỉnh cũng bao gồm cả quy hoạch vùng huyện, vùng liên huyện… nên chỉ dừng ở định hướng “khung” là phù hợp. Bởi quy hoạch tỉnh sau khi được cấp có thẩm quyền phê duyệt sẽ là căn cứ để các ngành lĩnh vực triển khai lập quy hoạch ở cấp thấp hơn, trong đó có vùng huyện, vùng liên huyện…
Xin được nhắc lại, về bản chất, Quy hoạch tỉnh cũng chính là loại Quy hoạch vùng - Vùng tỉnh (tại sao phải né tránh), là Quy hoạch tổ chức không gian lãnh thổ trên cơ sở khai thác tiềm năng, lợi thế, tổ chức phát triển các ngành, lĩnh vực, KT-XH, kỹ thuật hạ tầng, đô thị, nông thôn…nhằm khai thác hiệu quả, có tư duy khoa học một không gian lãnh thổ xác định, đảm bảo phát triển bền vững…
3. Về quy hoạch thành phố trực thuộc Trung ương
Do tác động của Luật Quy hoạch, Luật Quy hoạch Đô thị cũng phải sửa đổi, bổ sung các nội dung (Theo Luật số 35/2018/QH14). Cụ thể, sửa đổi, bổ sung khoản 2 Điều 3; khoản 1 Điều 6; điểm a khoản 1 Điều 18; bỏ khoản 2 và sửa đổi, bổ sung khoản 1 Điều 24; khoản 2 và khoản 3 Điều 41; điểm a khoản 1 Điều 43; Điều 44; Điều 51; khoản 1 Điều 52; khoản 1 và khoản 2 Điều 53; khoản 2 và khoản 3 Điều 55… Trong đó lưu ý việc sửa đổi, bổ sung khoản 1 Điều 6: “Cụ thể hóa quy hoạch hệ thống đô thị và nông thôn, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh; phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh; phù hợp với quy hoạch cấp quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh; bảo đảm công khai, minh bạch và kết hợp hài hòa giữa lợi ích quốc gia, cộng đồng và cá nhân”; Sửa đổi, bổ sung điểm a khoản 1 Điều 18: “Quy hoạch chung được lập cho thành phố trực thuộc trung ương, thành phố thuộc tỉnh, thị xã, thị trấn và đô thị mới… Quy hoạch chung thành phố trực thuộc trung ương cụ thể hóa quy hoạch được lập ở thành phố trực thuộc trung ương về tổ chức không gian, hệ thống các công trình hạ tầng kỹ thuật, công trình hạ tầng xã hội và nhà ở cho thành phố trực thuộc trung ương”.
Như vậy, lần này để lập QHC thành phố trực thuộc Trung ương trước kết phải lập quy hoạch tỉnh trước khi lập QHC thành phố trực thuộc Trung ương theo quy định. Tuy nhiên, về hành chính, thành phố trực thuộc trung ương tương đương một tỉnh…nên giữa nội dung quy hoạch tỉnh được lập cho thành phố trực thuộc trung ương và QHC thành phố trực thuộc trung ương có một số nội dung trùng lặp (đôi khi gây lãng phí). Hội Quy hoạch phát triển đô thị Việt Nam cho rằng, cần thiết phải nghiên cứu cách tiếp cận khoa học hơn, đảm bảo sự tích hợp hiệu quả một số nội dung cốt lõi giữa quy hoạch tỉnh và QHC thành phố trực thuộc Trung ương vào loại Quy hoạch đô thị có tính đặc thù… Bởi thành phố trực thuộc Trung ương (dù tương đương cấp tỉnh) với tư cách là loại đô thị đặc biệt trong mạng lưới đô thị Quốc gia…Để dễ hiểu hơn, Hội Quy hoạch cho rằng đối với các thành phố trực thuộc Trung ương không nhất thiết phải lập quy hoạch tỉnh của thành phố trực thuộc Trung ương theo Luật Quy hoạch, đề nghị Chính phủ cho phép Bộ Xây dựng nghiên cứu, chỉ đạo, tổ chức lập QHC thành phố trực thuộc Trung ương theo Luật Quy hoạch đô thị, có tích hợp một số nội dung cốt lõi về quy hoạch các ngành lĩnh vực mà Luật Quy hoạch yêu cầu (theo nội dung quy hoạch tỉnh), coi QHC các thành phố trực thuộc Trung ương là loại Quy hoạch đô thị đặc biệt.
4. Về quy hoạch sử dụng đất trong quy hoạch đô thị, nông thôn/Quy hoạch xây dựng
Thời gian qua, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã góp phần quan trọng để nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng đất; tăng cường một bước hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai, khai thác tốt tiềm năng đất đai phục vụ cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã khoanh định quỹ đất sản xuất nông nghiệp, đảm bảo an ninh lương thực quốc gia, có dự trữ chiến lược và xuất khẩu; việc bảo vệ và phát triển rừng có chuyển biến; đáp ứng cơ bản nhu cầu đất để đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và phát triển đô thị; đóng góp nguồn thu quan trọng cho ngân sách nhà nước thông qua đấu giá, thu tiền khi giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất; diện tích đất chưa sử dụng từng bước được khai thác đưa vào sử dụng hợp lý, đáp ứng nhu cầu sử dụng đất cho phát triển kinh tế - xã hội và yêu cầu cân bằng hệ sinh thái, bảo vệ môi trường. Quy hoạch sử dụng đất đã góp phần tạo điều kiện cho các đô thị từng bước được nâng cấp, cải tạo và mở rộng cả về quy mô đất đai, hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội…
Tuy nhiên, theo một số địa hương, quy hoạch đô thị, nông thôn, quy hoạch xây dựng và quy hoạch sử dụng đất còn nhiều điều mâu thuẫn gây khó khăn cho công tác quản lý Nhà nước, doanh nghiệp và người dân… Hội Quy hoạch cho rằng giữa Luật Đất đai, Luật Quy hoạch, Quy hoạch đô thị và một số Luật có liên quan chưa đảm bảo tính đồng bộ khi cùng điều chỉnh trên một không gian lãnh thổ nhất định; Quá trình lập, điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất diễn ra song song với quá trình lập, điều chỉnh quy hoạch ngành nên chưa bảo đảm căn cứ lập, điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, dẫn đến quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất sau khi được phê duyệt có thể không còn phù hợp với quy hoạch các ngành, lĩnh vực khác. Việc điều chỉnh quy hoạch chi tiết làm phá vỡ cơ cấu sử dụng đất, xảy ra ở nhiều đô thị lớn, các khu đô thị mới và khu vực đất có giá trị thương mại cao.
Phương pháp lập quy hoạch còn hạn chế, nội dung quy hoạch chủ yếu là phân bổ các chỉ tiêu sử dụng đất, chưa quy định cụ thể để quản lý theo không gian (bao gồm không gian ngầm và trên cao, mặt nước) thiếu tầm nhìn dài hạn, chất lượng dự báo chưa theo kịp sự phát triển kinh tế - xã hội và tốc độ đô thị hóa. Công tác dự báo trước đây chủ yếu dựa trên cơ sở quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch vùng, quy hoạch phát triển các ngành, lĩnh vực, nhu cầu sử dụng đất (nay là Quy hoạch tỉnh); chưa tính hết được các biến động của thị trường sử dụng đất, năng lực, khả năng thực hiện của các chủ đăng ký nhu cầu sử dụng đất cùng với nhiều nguyên nhân khác dẫn đến kết quả thực hiện quy hoạch sử dụng đất đạt thấp. Bên cạnh một số địa phương đạt kết quả thực hiện các chỉ tiêu sử dụng đất tương đối cao, đa số các địa phương đặt kết quả thực hiện các chỉ tiêu sử dụng đất rất thấp so với kế hoạch đề ra. Một số dự án đăng ký nhu cầu sử dụng đất không phù hợp với năng lực và tiến độ thực hiện, dẫn đến tình trạng “quy hoạch treo” chậm đưa đất vào sử dụng.
Quá trình lập, điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất dựa trên tổng hợp nhu cầu sử dụng đất của các ngành; có đối chiếu giữa chỉ tiêu quy hoạch sử dụng đất với quy hoạch xây dựng, quy hoạch chuyên ngành. Do chưa thống nhất về thời gian, không gian lập quy hoạch, hệ thống phân loại đất áp dụng trong quy hoạch, giai đoạn lập, điều chỉnh quy hoạch, nguyên tắc việc sử dụng đất phải theo sự phân bổ của quy hoạch sử dụng đất nên trong thực tiễn giữa nội dung quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch đô thị, quy hoạch ngành, lĩnh vực khác có sử dụng đất còn thiếu đồng bộ. Bên cạnh đó, do quá trình phát triển kinh tế - xã hội dẫn đến nhu cầu sử dụng đất dành cho các lĩnh vực, dự án thay đổi, không còn đúng với công tác dự báo ban đầu tại thời điểm lập quy hoạch sử dụng đất. Quy hoạch đô thị cũng có những điều chỉnh cục bộ để phù hợp với tình hình phát triển thực tế của địa phương, dẫn đến có sự sai khác với quy hoạch sử dụng đất được phê duyệt.
Điều cần lưu ý thêm là, nội dung Quy hoạch đô thị, nông thôn tuân thủ Luật Quy hoạch, Luật Quy hoạch đô thị, Luật Xây dựng và các văn bản hướng dẫn dưới Luật. Nội dung Quy hoạch đô thị, nông thôn được nghiên cứu mang tính toàn diện có tinh thần tích hợp các quy hoạch ngành trong nội dung nghiên cứu và được thể hiện đồng bộ trên hệ thống bản đồ ở các cấp độ quy hoạch. Niên hạn quy hoạch đô thị, nông thôn là từ 20-25 năm, đợt đầu là 05 năm. Còn nội dung Quy hoạch sử dụng đất tuân thủ Luật Quy hoạch, Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn dưới Luật. Nội dung quy hoạch sử dụng đất chủ yếu nghiên cứu mang tính chuyên ngành về đất đai và được thể hiện trên 02 bản đồ là hiện trạng và quy hoạch sử dụng đất ở các cấp độ quy hoạch. Niên hạn quy hoạch sử dụng đất là 10 năm, trong đó kế hoạch sử dụng đất là 5 năm.
5. Về quy hoạch xây dựng các khu chức năng
Khu chức năng bao gồm khu kinh tế, khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao; khu du lịch; khu nghiên cứu, đào tạo; khu thể dục thể thao…Tuy nhiên, khu chức năng ở Việt Nam rất đa dạng về loại hình, tính chất quy mô khác nhau…và bị chi phối bởi nhiều bộ luật có liên quan…Ví dụ, trong khu kinh tế có công nghiệp, đô thị, nông thôn, dịch vụ du lịch, đào tạo (Khu kinh tế cửa khẩu Móng Cái; Lào Cai; Lạng Sơn…) hay ngược lại; hay trong đôthị có khu du lịch quốc gia (Sa Pa…)… điều đó có thể nảy sinh thời gian quy hoạch của các loại hình quy hoạch này với quy hoạch tỉnh khác nhau trên cơ sở nhu cầu phát triển của từng loại hình quy hoạch, lĩnh vực phát triển…
Tuy nhiên, các loại hình quy hoạch ngành, lĩnh vực… kể cả quy hoạch tỉnh cần bám sát vào các mốc thời gian phát triển KT-XH đã được xác định theo Nghị quyết XIII của Đảng và của Đảng bộ tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương của các địa phương.
6. Tổ chức tư vấn lập quy hoạch
Trong nghị định 37/2019/NĐ-CP đã có quy định cụ thể về điều kiện, trách nhiệm và năng lực của tổ chức tư vấn lập quy hoạch, tư vấn hợp phần quy hoạch. Trong Luật Quy hoạch (Điều 17) đã xác định “cơ quan lập quy hoạch, các Bộ, cơ quan ngang Bộ và địa phương được phân công phải lựa chọn tổ chức tư vấn lập quy hoạch theo quy định của pháp luật về đấu thầu”.
Khó khăn hiện nay và cũng là điểm nghẽn trong thực tế là lựa chọn tổ chức tư vấn. Để giải quyết rất cần có cơ chế linh hoạt trong lựa chọn và cần cụ thể hơn phương án hợp tác quốc tế trong tư vấn lập quy hoạch. Với quy định rõ trách nhiệm, năng lực đổi mới trong lựa chọn tổ chức tư vấn lập quy hoạch là rất cần. Song để có hiệu quả cũng cần Quốc hội chú trọng trong chương trình giám sát về chuyên đề quy hoạch (bổ sung Khoản 2 Điều 2 Nghị quyết số 134/2020/QH14 của Quốc hội).
Ngoài ra, trong bối cảnh quy hoạch các cấp trên chưa đồng bộ thì còn phải quan tâm đến thành phần Hội đồng thẩm định (nhất là với quy hoạch tỉnh). Hiện nay Thủ tướng Chính phủ đã có quyết định 878/QĐ-TTg về Hội đồng thẩm định nhiệm vụ lập quy hoạch tỉnh. Song cần nâng tầm vai trò của các tổ chức xã hội nghề nghiệp và đề cao hơn vai trò, trách nhiệm của người đứng đầu tỉnh.
7. Điều chỉnh quy hoạch
Trong những năm qua, việc điều chỉnh quy hoạch luôn được sự quan tâm của cộng đồng, của dư luận. Thực hiện đổi mới về quy hoạch theo Luật Quy hoạch, trong bối cảnh thực tiễn như hiện nay cho thấy càng cần có quy định chặt chẽ hơn và xác định rõ trách nhiệm. Theo Điều 6 Luật Quy hoạch mối quan hệ giữa các loại quy hoạch được xác định theo một chiều là trên xuống. Điều 53 của Luật đã xác định 7 nhóm căn cứ được phép điều chỉnh quy hoạch. Trong đó có nội dung do quy hoạch cao hơn điều chỉnh hoặc mâu thuẫn quy hoạch cùng cấp (cũng được hiểu là trên xuống). Các quy định này chưa phù hợp để giải quyết tồn tại từ thực tiễn kết quả của hơn 3 năm qua thực hiện Luật Quy hoạch, cũng như chưa phù hợp với nguyên tắc được đồng thời lập quy hoạch (không chỉ theo nguyên tắc trên xuống mà còn sang ngang và dưới lên).
Với tồn tại này cần quy định đồng bộ các khả năng có thể trong điều chỉnh quy hoạch và trách nhiệm của các cấp liên quan. Rất cần có quy định này để đảm bảo khoa học, khách quan trong điều chỉnh quy hoạch.
8. Một số kiến nghị
- Tổ chức Hội thảo hoặc tọa đàm (online kết hợp offline) mang tính toàn quốc hoặc khu vực Bắc, Trung, Nam về Quy hoạch tỉnh theo Luật Quy hoạch để trao đổi về các vướng mắc, giải pháp khắc phục…
- Việc rà soát, điều chỉnh Luật Quy hoạch cần được xem xét cùng với kế hoạch rà soát nhiều luật như Chính phủ đã đề xuất để trình Quốc hội. Nhiều Luật mới sửa đổi có tác động đến công tác quy hoạch như: Luật Đất đai, Luật Quy hoạch Đô thị, Luật Nhà ở… đang nghiên cứu như Luật Quản lý Phát triển Đô thị…
- Bộ Xây dựng phối hợp với Bộ Kế hoạch Đầu tư và một tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, đơn vị tư vấn tổ chức rà soát, đánh giá một số Quy hoạch tỉnh đã được phê duyệt, đang trình thẩm định… xem xét, điều chỉnh, thống nhất cách tiếp cận, nội dung, bản vẽ, chất lượng đơn vị tư vấn Quy hoạch tỉnh; các tồn tại, vướng mắc, nguyên nhân, giải pháp khắc phục; Chỉ đạo, tổ chức lập một số Quy hoạch tỉnh làm mẫu cả về nội dung viết báo cáo thuyết minh, cả về cách thể hiện hồ sơ bản vẽ, nhất là các bản vẽ về tổ chức không gian lãnh thổ của tỉnh, đảm bảo sự tích hợp đa ngành, có chất lượng , hiệu quả sử dụng cao… Báo cáo Quốc hội xin ý kiến chỉ đạo.
- Trước mắt cần có Nghị định của Thường vụ Quốc hội hướng dẫn thực hiện Luật Quy hoạch để giải quyết các điểm nghẽn, rào cản hiện nay về công tác quy hoạch, trên cơ sở vừa quyết liệt thực hiện kế hoạch quy hoạch cấp Quốc gia, cấp vùng và quy hoạch tỉnh thời kỳ 2021-2030, vừa triển khai điều chỉnh một số quy hoạch thời kỳ 2010-2020.
- Kiến nghị Đoàn giám sát báo cáo Quốc hội về việc cần thiết phải xem xét lại Luật Quy hoạch và coi đó chỉ là Luật khung về Quy hoạch, làm cơ sở để xây dựng các bộ Luật có tính chuyên ngành nhưng vẫn đảm bảo tính tích hợp…