Từ khi tiến hành cải cách theo cơ chế thị trường, Chính phủ đã cố gắng áp dụng một số định hướng cải tổ hệ thống lập kế hoạch/kế hoạch quốc gia. Những định hướng này, tuy chưa được thể hiện đầy đủ trong việc thực tế, được xác định như sau (HPC, 1999):
Chuyển từ cơ chế kế hoạch hóa phân bổ tập trung các nguồn lực phát triển dựa trên hai thành phần cơ bản (quốc doanh và tập thể) sang cơ chế kế hoạch hóa khai thác và định hướng sử dụng các nguồn lực phát triển của nền kinh tế đa thành phần.
Chuyển từ kế hoạch hóa tập trung giao nhận với một hệ thống các chỉ tiêu pháp lệnh nhà nước giao tận tay tới các cơ sở sản xuất kinh doanh sang cơ chế kế hoạch hóa gián tiếp mang tính hướng dẫn với một hệ thống chính sách khuyến khích, pháp luật và một số chỉ tiêu vĩ mô mang tính pháp lệnh. Điều này cho phép các nhà hoạch định đi vào các vấn đề mang tính chất định tính hơn là định lượng, chú ý đến các tác động nhiều chiều, liên ngành và liên vùng.
Chuyển từ kế hoạch hóa mang tính kỹ thuật khép kín trong từng ngành, từng vùng lãnh thổ sang cơ chế kế hoạch hóa theo chương trình mục tiêu phát triển với sự phối hợp hài hòa các khả năng phát triển liên ngành, liên vùng trong nước và với các nước lân cận.
Chuyển từ phương thức cân đối kế hoạch theo nguồn viện trợ bên ngoài sang hệ thống cân đối tổng thể các nguồn lực trong nước và quốc tế, bảo đảm sự cân đối giữa phát triển kinh tế với tiến bộ và công bằng xã hội, bảo vệ và tái tạo nguồn tài nguyên thiên nhiên theo quan điểm phát triển bền vững.
Cùng với sự đổi mới, phát triển của đất nước công tác quy hoạch đã từng bước được cải tiến, đáp ứng nhu cầu quản lý, điều hành của các cấp các ngành. Các công cụ quy hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm, 10 năm, các quy hoạch ngành, quy hoạch xây dựng là công cụ pháp lý giúp Chính phủ, các Bộ, ngành Trung ương và địa phương trong chỉ đạo, điều hành phát triển kinh tế - xã hội.
Tuy có những chuyển đổi theo chiều hướng kinh tế thị trường, cơ chế hoạch định vẫn chịu ảnh hưởng của tư tưởng và mô hình kế hoạch tập trung trong quá khứ. Nội dung và phương pháp kế hoạch vẫn tiếp tục theo hướng từ trên xuống, xác định chỉ tiêu (mặc dù không bắt buộc), xác định không gian cho các hoạt động kinh tế mà chưa xuất phát từ việc khai thác các cơ hội chiến lược, giải quyết các vấn đề cơ bản và vướng mắc cụ thể để thực hiện các mục tiêu phát triển. Mọi loại hình quy/kế hoạch vẫn được xem như là một quá trình thực hiện những phân bổ nguồn vốn đầu tư chính của Nhà nước chứ không phải là phương tiện định hướng và khung kiểm soát sự phát triển đầu tư của các thành phần kinh tế nhằm đáp ứng lợi ích chung (Lawrie, 2000).
Nhiều chuyên gia trong và ngoài nước dã phê phán hệ thống lập và thực hiện quy/kế hoạch hiện tại (trước Luật Quy hoạch 2017) không phù hợp và thiếu hiệu quả với cơ chế hoạt động thị trường bởi vì sự phát triển và đầu tư của tư nhân vẫn chưa được thừa nhận là thành tố lớn nhất (nếu không phải là cơ bản trong phát triển. Ngoài ra còn những yếu kém khác trong vấn đề lập quy hoạch như là: (i) Coi đầu tư công là những phương tiện độc nhất để đạt được mục tiêu; (ii) Thiếu xác lập những ưu tiên và trọng tâm chiến lược; (iii) Thiếu phối hợp hiệu quả giữa kế hoạch phát triển kinh tế xã hội, kế hoạch ngành và quy hoạch không gian; (iv) Ít có sự tham gia và nhận thức cộng đồng trong quy trình lập kế hoạch; và (v) Ít hoặc không đánh giá tính phù hợp của công trình phát triển đối với các đặc tính cảnh quan, kinh tế xã hội, môi trường và vị trí do không có một quy trình phát triển đối với các đặc tính cảnh quan, kinh tế xã hội, môi trường và vị trí do không có một quy trình hay cơ chế đánh giá đầu tư đa ngành cho việc cấp giấy phép phát triển (HPC, 1999; MPI, 1997a; MPI, 2000; MOC, 1995b; OECD, 2018; PADDI, 2012; Pierre, M., 2000; Quang, N., 2003; Que, H.V., 2000; Vater, E.U., 2001; WB, 2006; WB, 2012).
Báo cáo Chính phủ của Bộ KHĐT khi xây dựng Luật Quy hoạch (2016) cũng chỉ rõ: Quy hoạch còn nhiều mâu thuẫn, chồng chéo, thiếu tầm nhìn dài hạn, tính khả thi không cao; quy trình thẩm định quy hoạch lỏng lẻo, sự phối hợp giữa các ngành các cấp không hiệu quả; quy hoạch thường xuyên bị điều chỉnh; tổ chức giám sát thực hiện quy hoạch chưa được triển khai thường xuyên. Đặc biệt việc xây dựng riêng rẽ, thiếu liên kết trong quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội và các quy hoạch ngành, sản phẩm như hiện nay đã gây khó khăn cho quản lý và điều tiết các nguồn lực của đất nước, dẫn đến hiệu quả của quy hoạch không gian, gây lãng phí lớn cho xã hội, trong nhiều trường hợp còn kìm hãm sự phát triển của xã hội (Bộ KHĐT, 2016).
Nhằm giải quyết những bất cập trong công tác quy hoạch, Luật Quy hoạch 2017 ra đời với mong muốn tạo ra sự đồng bộ, thống nhất trong hệ thống pháp luật về quy hoạch. Với quy định đổi mới phương pháp lập quy hoạch theo hướng tích hợp đa ngành, Luật Quy hoạch xác định sẽ khắc phục tình trạng chia cắt, cục bộ giữa các bộ, ngành, địa phương và các vùng trên cả nước. Tránh xung đột chồng chéo lợi ích trong phát triển, khắc phục tình trạng xin cho, tùy tiện trong điều chỉnh quy hoạch, đồng thời đảm bảo quản lý nhanh trong lập và thực hiện quy hoạch.
Để thực thi Luật Quy hoạch đồng bộ và hiệu quả trong hệ thống pháp luật, Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã tiến hành sửa đổi bổ sung 66 Luật, 7 pháp lệnh. Chính phủ cũng ban hành Nghị định số 37/2019/NĐ-CP ngày 7/5/2019 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Quy hoạch, 14 nghị định của Chính phủ, 12 thông tư của các bộ cũng được ban hành để quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành các Luật, Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều liên quan đến các quy hoạch có tính chất kỹ thuật, chuyên ngành.
Tuy nhiên, mặc dù có những nỗ lực quan trọng của Quốc hội, Chính phủ, các bộ, ngành và địa phương trong việc triển khai Luật Quy hoạch, tiến độ lập các quy hoạch vô cùng chậm so với thực tế, ảnh hưởng tiêu cực tới công tác quản lý quy hoạch và phát triển, xây dựng chương trình dự án ở các địa phương. Nguyên nhân của sự chậm trễ này, theo các đánh giá khách quan, là việc tổ chức lập các quy hoạch thuộc hệ thống quy hoạch quốc gia là nhiệm vụ mới, phức tạp, lần đầu tiên được triển khai ở tất cả các cấp, các ngành nên có sự lúng túng cả trong tư duy, nhận thức, phương pháp tổ chức thực hiện.
Do đây là một việc mới, cần hướng dẫn cụ thể, nhưng cơ quan quản lý Nhà nước về quy hoạch là Bộ Kế hoạch và Đầu tư còn chậm ra các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Quy hoạch (thí dụ: Nghị định 37 CP quy định chi tiết hướng dẫn thi hành Luật Quy hoạch hay Nghị định số 99/2021 NĐ-CP quy định về quản lý, thanh toán, quyết toán dự án sử dụng vốn đầu tư công). Việc chậm hướng dẫn xây dựng dự toán chi phí thuê tư vấn phản biện độc lập hay lập dự toán kinh phí cho hoạt động quy hoạch chuyển từ chi thường xuyên sang chi đầu tư công khiến công tác xây dựng nhiệm vụ lập quy hoạch bị kéo dài. Thực tế theo phản ánh của nhiều bộ, ngành và địa phương, khi các văn bản này được ban hành thì nhiều vướng mắc, khó khăn trong công tác quy hoạch cũng đã cơ bản được thảo gỡ.
Với những quyết tâm của Chính phủ, đặc biệt qua việc ban hành Nghị quyết số 119/NQ-CP về các nhiệm vụ, giải pháp để nâng cao chất lượng và đẩy nhanh tiến độ lập các quy hoạch thời kỳ 2021-2030, và sự vào cuộc của cả hệ thống chính trị, chúng ta có thể trông đợi việc hoàn thành tiến độ của các quy hoạch vào cuối năm nay.
Tuy nhiên, đảm bảo quy hoạch có chất lượng, có tính khả thi, đảm bảo quy hoạch là công cụ quan trọng để huy động, phân bổ và sử dụng, khai thác các nguồn lực quốc gia, tăng cường liên kết phát triển vùng, phát huy tối đa các tiềm năng lợi thế của từng vùng, từng địa phương và từng ngành lại là những thách thức khi nhận thức, quan điểm, năng lực cũng như cơ chế phối hợp trong lập và thực hiện quy hoạch vẫn còn khác biệt.
Phần phân tích và trình bày sau đây sẽ đi vào chi tiết các thách thức cũng như cơ hội tiếp tục những cải cách thể chế của cuộc CÁCH MẠNG QUY HOẠCH ở Việt Nam.
2. Các thách thức trong tổ chức và thực hiện Luật Quy hoạch
a) Thách thức trong tư duy và nhận thức
Báo cáo Chính phủ về Luật Quy hoạch của Bộ KHĐT năm 2016 đã nêu rõ: “Tư duy và nhận thức về quy hoạch của các ngành các cấp còn nhiều bất cập” cụ thể là:
Do ảnh hưởng của cơ chế kế hoạch hóa tập trung quá dài, nên các cấp, các ngành chưa có sự nhận thức đầy đủ về vị trí, vai trò của quy hoạch trong nền kinh tế thị trường, còn mang nặng tư tưởng cục bộ khi xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật và những chính sách liên quan đến công tác quy hoạch.
Tư tưởng chủ nghĩa bình quân, căn bệnh thành tích và sự phối hợp kém hiệu quả của các cấp, các ngành, cũng như tư duy nhiệm kỳ của một số lãnh đạo địa phương đã ảnh hưởng mạnh mẽ đến nội dung quy hoạch, làm cho quy hoạch thiếu khách quan, không khả thi và điều chỉnh tùy tiện. (Bộ KHĐT, 2016).
Quan điểm này của Bộ KHĐT cho thấy: hệ thống quy hoạch Việt Nam chịu ảnh hưởng của tư duy kế hoạch hóa tập trung bao cấp (cơ chế xin cho), qua đó phản ánh các mâu thuẫn, sự thiếu kết nối và chồng chéo các loại hình quy hoạch (đặc biệt giữa quy hoạch phát triển kinh tế xã hội, quy hoạch xây dựng - không gian và quy hoạch sử dụng đất). Trước khi có Luật Quy hoạch, thách thức lớn nhất của quy hoạch phát triển kinh tế xã hội là thiếu tầm nhìn và giải pháp không gian cho các mục tiêu phát triển. Ngược lại, quy hoạch xây dựng (và cả quy hoạch sử dụng đất) lại không xem xét đầy đủ các mục tiêu phát triển, các vấn đề xuyên suốt cơ bản (thách thức cũng như cơ hội) có tính liên ngành (thí dụ: xóa đói giảm nghèo, công ăn việc làm, hiệu quả kinh tế, công bằng và an sinh xã hội…)
Điều này có tính lịch sử khi quy hoạch tổng thể xây dựng được hình thành nhằm xác định vị trí không gian cho các dự án công của Nhà nước. Phương pháp tiếp cận theo hướng quy hoạch tổng thể (xây dựng) này đã trở thành tiêu điểm chỉ trích của nhiều báo cáo và dự án nghiên cứu được tiến hành nhằm nâng cao hiệu quả của hệ thống quy hoạch và quản lý đô thị (Lawrie, W.2000; Lam, N.B., 2018). Một báo cáo của UNDP về chiến lược quốc gia phát triển đô thị đã chỉ rõ phương pháp quy hoạch xây dựng tổng thể ở Việt Nam không phù hợp cho việc quản lý phát triển theo hướng thị trường, và những quy chuẩn quy hoạch phi thực tiễn kích thích việc sử dụng đất thiếu kinh tế và hiệu quả (MOC, 1995). Sự thất bại của quy hoạch Tổng thể Hà Nội trong việc đặt ra mục tiêu phát triển của thành phố vệ tinh, xây dựng vành đai xanh cho phát triển nông nghiệp, cũng như hàng loạt các dự án quy hoạch treo ở Hoài Đức, Mê Linh đã phản ánh các nhà quy hoạch hoàn toàn làm ngơ những tác động của thị trường đất đai (Du, H.T., 2019).
Báo cáo toàn cầu lĩnh vực Định cư của UN-Habitat 2009 về Quy hoạch Bền vững Các Thành phố cũng phân tích: “Ở nhiều nước phát triển, cách tiếp cận lập kế hoạch đã thay đổi đáng kể. Tuy nhiên, ở nhiều nước đang phát triển, các hình thức quy hoạch tổng thể cũ vẫn tồn tại. Ở một số quốc gia, quy hoạch tổng thể vẫn được coi là hữu ích, và đôi khi vì nó phục vụ lợi ích của giới tinh hoa, những người thường mô phỏng các thành phố hiện đại của phương Tây và điều đó chắc chắn sẽ khiến người nghèo và không chính thức ở các thành phố chịu thiệt thòi”.
“Thách thức rõ ràng nhất của loại hình quy hoạch tổng thể, là dựa trên các can thiệp không gian giả định ở mức độ sung túc của xã hội cao hơn nhiều so với mức sống thật của hầu hết các nước đang phát triển, nên không thể đáp ứng được nhu cầu của đa số dân chúng đang tăng nhanh ở các khu dịnh cư nghèo và phi chính thức, do đó trực tiếp góp phần vào việc gạt họ sang bền lề xã hội. Hơn nữa loại hình quy hoạch này không tính tới những thách thức quan trọng của các thành phố thế kỷ XXI như biến đổi khí hậu, vấn đề năng lượng, an ninh lương thực, tình trạng phát triển phi chính thức…” (UN-Habitat, 2009).
Nhận thức quy hoạch như một sản phẩm cuối cùng chứ không phải là một quá trình xây dựng, thực hiện, theo dõi và đánh giá, điều chỉnh. (Quang, 2003) cũng cản trở việc lập quy hoạch hiệu quả và có tính khả thi. Đối với nhiều địa phương, lập quy hoạch chính là việc xác định không gian cho các chương trình dự án kinh tế xã hội mong muốn mà không xét tới tính khả thi về nguồn lực cũng như nhu cầu của thị trường (mà thị trường thì luôn thay đổi). Chính vì vậy, dẫn tới nhiều quy hoạch cứng nhắc, thiếu tính khả thi, bị treo vượt qua thời gian quy hoạch, liên tục bị điều chỉnh đồng thời cản trở sự phát triển và thay thế của những dự án phù hợp. Nếu việc xem xét quy hoạch là một quy trình tổ chức thực hiện, theo dõi và giám sát, điều chỉnh quy hoạch thì chắc chắn quy hoạch sẽ xác định những ưu tiên cụ thể, có tính khả thi, được xác định thực hiện trong một thời gian cụ thể với điều kiện nguồn lực hạn chế.
Cách tiếp cận quy hoạch như sản phẩm cuối cùng cũng phản ánh tư duy cứng trong xây dựng quy hoạch. Trong cơ chế tập trung bao cấp, nguồn lực Nhà nước mang yếu tố quyết định và quy hoạch được quyền xác định các “dự án và không gian cứng” với vai trò điều tiết trực tiếp nguồn lực Nhà nước để thực hiện các chỉ tiêu đã được xác định. Tuy nhiên, trong cơ chế thị trường vai trò Nhà nước là dẫn dắt, tạo điều kiện cho các nguồn lực xã hội hướng tới các mục tiêu phát triển. Chính vì vậy, quy hoạch cần phải linh hoạt “mềm” (UN-Habitat, 2015a); tạo điều kiện cho những thay đổi phù hợp theo tín hiệu thị trường mà vẫn đảm bảo thực hiện được những định hướng và mục tiêu phát triển bền vững (theo định hướng kiến tạo của Nhà nước). Chính vì vậy, mối liên hệ giữa các loại hình quy hoạch phải linh hoạt, đảm bảo sự kết nối phù hợp giữa các loại hình quy hoạch, tạo điều kiện cho các loại hình quy hoạch ngành và kỹ thuật có thể chi tiết hóa các mục tiêu phát triển theo tính chuyên ngành và tín hiệu thị trường.
Vì vậy, bên cạnh các nguyên tắc tính thống nhất, tính tuân thủ và tính kế thừa trong việc lập quy hoạch (Luật quy hoạch) cần phải bổ sung tính linh hoạt. Quy hoạch phải tuân thủ nguyên tắc từ cao xuống thấp, từ tổng thể đến chi tiết. Tuy nhiên phải làm rõ phạm trù và mức độ chi tiết của từng loại quy hoạch. Như đã đề cập, quy hoạch quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh xác định các tầm nhìn, mục tiêu chiến lược, định hướng các phương án và cấu trúc thành phần cơ bản cho các loại hình quy hoạch ngành và quy hoạch kỹ thuật. Nếu chúng ta quá chi tiết các loại quy hoạch phát triển này thì sẽ cản trở việc xây dựng các phương án kỹ thuật chi tiết của quy hoạch ngành dựa trên các nghiên cứu phân tích kỹ thuật và khoa học cùng với nhu cầu thị trường.
Nhận thức quy hoạch là “cây đũa thần” độc tôn, đóng vai trò quyết định trong phát triển kinh tế xã hội, địa phương cũng cản trở việc kết nối hiệu quả với chính sách, và các chương trình phát triển. Trong cơ chế tập trung bao cấp, nguồn lực Nhà nước là cơ bản nên quy hoạch cho nguồn lực đầu tư của Nhà nước đóng vai trò quyết định sự phát triển của nền kinh tế. Tuy nhiên, trong nền kinh tế thị trường đa thành phần, quy hoạch quốc gia, vùng và tỉnh mang tính định hướng và dẫn dắt sự phát triển. Để thực hiện thành công các mục tiêu phát triển, quy hoạch quốc gia, vùng, tỉnh và quy hoạch ngành các cấp cần gắn kết chặt chẽ với các chính sách phát triển, các chương trình và dự án phát triển của xã hội, các quy định quản lý và sử dụng đất đai, môi trường và hạ tầng, cùng với các chương trình vận động xã hội và cộng đồng (thí dụ: chương trình xóa đói giảm nghèo, chương trình cải tạo nhà tạm, khu ổ chuột, chương trình trồng cây, bảo vệ môi trường…) (Pierre, M., 2000). Ngược lại, những quy định lỏng lẻo về quản lý chuyển đổi đất đai, phân lô bán nền đất ở nông thôn cũng có thể phá vỡ tính hiệu quả của các quy hoạch hiện đại nhất.
Thay đổi tư duy và nhận thức từ quy hoạch vật thể (chú trọng chủ yếu vào xác định không gian cho các dự án), sang quy hoạch chú trọng vào các mục tiêu phát triển và tôn trọng xu thế thị trường với sự điều tiết của Nhà nước kiến tạo là một quá trình lâu dài, đòi hỏi những cải cách về mặt thể chế trong phối hợp, hợp tác giữa chính quyền và các bên liên quan (khu vực kinh tế tư nhân, cộng đồng…) đồng thời với công tác vận động tuyên truyền và xây dựng năng lực.
Trước mắt, chúng ta cần làm rõ các định nghĩa, vai trò của các loại hình quy hoạch cũng như phạm trù điều tiết của từng loại. Quy hoạch chung quốc gia, vùng và tỉnh là quy hoạch phát triển, có vai trò chủ đạo định hướng các mục tiêu phát triển ưu tiên trong giai đoạn quy hoạch. Phạm trù của quy hoạch quốc gia, vùng và tỉnh tập trung vào những mục tiêu phát triển ưu tiên trong giai đoạn quy hoạch. Phạm trù của quy hoạch quốc gia, vùng và tỉnh tập trung vào những mục tiêu và vấn đề phát triển ưu tiên trong quy mô lãnh thổ được xác định. Quy hoạch phát triển xác định tầm nhìn, những phương án, chiến lược và chương trình ưu tiên cho các loại hình quy hoạch ngành, quy hoạch kỹ thuật (như quy hoạch hạ tầng, quy hoạch đô thị và nông thôn). Cần tránh chi tiết hóa các quy hoạch phát triển, một mặt cản trở sự linh hoạt trong tổ chức thực hiện các mục tiêu phát triển, mặt khác hạn chế tính chuyên ngành trong xây dựng và quản lý hiệu quả các hoạt động phát triển ngành trên cơ sở những phân tích và quyết định dựa vào căn cứ thực tiễn và khoa học.
Một trong những ví dụ cụ thể trong việc định hướng và kết nối quy hoạch tỉnh với các quy hoạch xây dựng và quy hoạch sử dụng đất là việc xác định chi tiết các vùng đô thị, hạ tầng đô thị và các chỉ tiêu sử dụng đất. Theo nhiều chuyên gia tư vấn, vấn đề nằm ở những diện ích đất cần thu hồi, chuyển đổi theo từng diện tích cấp huyện muốn xác định được thì phải biết rõ từng lô đất hiện đang là gì và sẽ chuyển thành gì ở cấp độ bản đồ địa chính giải thửa. Về bản chất, kế hoạch sử dụng đất tới từng thửa chỉ có thể thực hiện và điều chỉnh khi có dự án cụ thể. Tại thời điểm lập quy hoạch tỉnh, mới có các dự án cụ thể từ trước đó. Còn sau khi có định hướng quy hoạch, không thể có dự án cụ thể, bởi vì đa số dự án sẽ còn phụ thuộc vào thị trường. Nếu chưa có dự án mà chốt luôn từng mảnh đất sẽ làm gì trong 10-30 năm sau thì hoàn toàn không có cơ sở và sẽ gây ra vô số phức tạp trong tương lai (Tung, P.D.,2002).
Đối với việc quy hoạch hệ thống đô thị, chúng ta không thể xác định theo kiểu “bốc thuốc” cho quy mô dân số, và ranh giới các đô thị vì sự phát triển đô thị sẽ phụ thuộc vào nhu cầu thị trường (tất nhiên có tính định hướng của nhà nước). Kinh nghiệm của các nước phát triển (Úc, Anh và Trung Quốc) chỉ ra rằng quy hoạch cần xem xét tới cơ cấu phân khu chức năng, sự kết nối của các khu chức năng và sử dụng khung kiểm soát phát triển (tức là xác định rõ những khu vực phát triển tối ưu, khu vực phát triển trọng điểm, khu vực hạn chế phát triển và khu vực cấm phát triển) (Khue, L.M, Huyen, T.T, and Phuong, N.T.P., 2002). Điều này sẽ làm tăng tính linh hoạt của quy hoạch theo tín hiệu thị trường, đồng thời đảm bảo những quy định kiểm soát phát triển vì mục đích công được tôn trọng một cách khách quan.
Trong tài liệu này, người viết không muốn đi sâu mổ xẻ các chi tiết của loại hình quy hoạch đô thị và nông thôn. Tuy nhiên, nhiều nhà nghiên cứu trong nước và quốc tế khuyến khích Việt Nam nên thay đổi mô hình quy hoạch tổng thể đô thị cứng nhắc sang một mô hình quy hoạch vật thể không gian mang tính mềm dẻo và linh hoạt hơn (thí dụ: quy hoạch cơ cấu, xác định các cấu trúc liên kết các phân khu khác nhau, phân định các mức độ phát triển và hạn chế phát triển của từng khu vực (Lawrie, W.,2000). Quy hoạch chi tiết khu vực sẽ được xây dựng theo quy hoạch phân vùng này. Và qua đó, dùng khung phát triển để kiểm soát các dự án và công trình phát triển cho việc cấp phép (tạo điều kiện cho các nhà đầu tư có thể tự xem xét công trình và dự án của mình có phù hợp với nhu cầu kiểm soát của Nhà nước. Mô hình quy hoạch vật thể (không gian) này sẽ hạn chế tình trạng can thiệp tùy tiện (mang tính xin - cho) của người có quyền cấp phép.
Đối với các vấn đề quy hoạch huyện và liên huyện, quy hoạch tỉnh không thể chi tiết hóa các quy hoạch này mà chỉ có thể đưa ra những định hướng cơ bản cho hướng phát triển của các vùng huyện hay liên huyện. Quy hoạch cho huyện và liên huyện sẽ chi tiết hóa các phương án kỹ thuật phát triển huyện và liên huyện. Đối với quy hoạch liên huyện, có thể tham khảo các kinh nghiệm quốc tế trong phát triển các khu vực liên huyện (hoặc liên thành phố) có một bản quy hoạch đặc biệt (special zone) được thiết kế chi tiết làm cơ sở cho việc phát trển khu vực liên huyện (calgary - Foothills, M.D.,2017). Vai trò thực hiện quy hoạch liên huyện sẽ do một ban quản lý quy hoạch liên huyện (hoặc liên thành phố) do tỉnh thành lập và có sự tham gia của thành viên lãnh đạo các huyện/thành phố liên quan.
Đối với quy hoạch Vùng, chúng ta chỉ nên làm quy hoạch tập trung vào những vấn đề chung phục vụ việc hợp tác cấp vùng, thí dụ: các hệ thống hạ tầng và giao thông vùng (đường xá, bãi rác liên vùng, cảng biển và sân bay vùng), khu kinh tế liên tỉnh, lưu vực sông, thủy lợi… Do không có chính quyền Vùng, nên chúng ta cần có một Ủy ban Quản lý và phát triển Quy hoạch Vùng với sự tham gia của các Bộ và các tỉnh/thành phố liên quan để thảo luận và ra quyết định đối với các vấn đề phát triển vùng. Cần những cơ chế tư vấn kết hợp với đối thoại và hợp tác cấp Vùng nhằm đảm bảo lợi ích cũng như trách nhiệm của các bên liên quan trong phát triển vùng. Chính quyền trung ương có thể có những khuyến khích sự hợp tác liên tỉnh/thành phố trong vùng thông qua những hỗ trợ chính sách và điều tiết nguồn lực trung ương đóng góp cho các sáng kiến phát triển vùng.
Để thay đổi nhận thức trong quy hoạch phát triển, chúng ta nên khuyến khích việc nghiên cứu và thảo luận các mô hình quy hoạch phát triển cấp địa phương, thí dụ việc quy hoạch phát triển tỉnh Quảng Ninh, khi chính quyền địa phương lấy mục tiêu phát triển bền vững, chuyển đổi từ mô hình tăng trưởng từ “nâu - khai thác công nghiệp than” sang “xanh - phát triển đô thị, du lịch và dịch vụ”. Từ các mục tiêu phát triển bền vững theo hướng Tăng trưởng Xanh đã chuyển hóa thành những chiến lược ưu tiên ngành như phát triển hệ thống hạ tầng liên thông vùng, khai thác các hành lang phát triển dựa trên lợi thế địa chính trị, khai thác sử dụng đất phát triển đô thị và du lịch hiệu quả kết nối với giao thông, cải cách hệ thống hành chính nhằm giảm thiểu những rào cản xin cho…Quy hoạch phát triển trên thực tế của Quảng Ninh là một ví dụ tiêu biểu cho mô hình phát triển có tính chiến lược.
b) Thách thức trong cơ chế phối hợp trong xây dựng và thực hiện quy hoạch
Báo cáo Luật Quy hoạch (6.2016) của Bộ KHĐT nhận định “Bộ máy quản lý nhà nước về quy hoạch vừa thiếu, vừa yếu, trong đó hệ thống tổ chức và bộ máy làm công tác quy hoạch từ Trung ương đến địa phương tuy đã được kiện toàn, nhưng chưa đầy đủ, năng lực còn nhiều hạn chế”. (Bộ KHĐT, 2016).
Theo quan điểm của người viết, một trong những thách thức trong việc tổ chức lập và thực hiện các quy hoạch, kế hoạch hiện tại là cơ chế chỉ đạo, hợp tác và phối hợp trong việc xác định những vấn đề ưu tiên mang tính chất liên ngành và giữa các cấp của chính quyền địa phương. Sự phối hợp giữa các ngành, các bên liên quan mang nặng yếu tố hành chính, nhiều khi bị chi phối bởi lợi ích cục bộ mà thiếu sự đối thoại, đàm phán và thỏa thuận mang tính chuyên nghiệp. Chính vì vậy, nhiều quy hoạch tỉnh không phản ánh sự tích hợp những vấn đề ưu tiên mà là tập hợp (ghép cộng) những định hướng, chương trình dự án thiếu tính khả thi trong bối cảnh nguồn lực có hạn (Nham, P.T., 2002).
Để giải quyết những thách thức này, cần xây dựng tốt hơn sự hợp tác giữa các cơ quan chuyên môn và hành chính thông qua sự hình thành một Ủy ban chuyên trách về tổ chức xây dựng và thực hiện quy hoạch (do nhà lãnh đạo Đảng hoặc chính quyền địa phương đứng đầu với sự tham gia đầy đủ của các ban ngành và các cáp chính quyền địa phương trực thuộc). Ở một số nước tiến hành cải cách mạnh mẽ về quy hoạch (thí dụ: Nhật Bản, Ai Cập, Malaysia, Indonesia), trong Ủy ban quy hoạch quốc gia và địa phương, bên cạnh các thành viên chính quyền còn có sự tham gia của các chuyên gia, đại diện khu vực kinh tế tư nhân và cộng đồng (Sakamoto, K.,2013). Thực tế ở Việt Nam cũng cho thấy, địa phương nào có người đứng đầu chủ động, sâu sát và trực tiếp lãnh đạo việc tổ chức lập quy hoạch thì ở đó sự phối hợp của các ngành, các cấp được thông suốt và nhanh chóng có kết quả.
Ngoài ra, cần chủ động tổ chức những diễn dàn hoạch định tham vấn và đối thoại giữa các ban ngành và chính quyền các cấp. Song hành với cơ chế đối thoại này, cần xây dựng một quy trình minh bạch và rõ ràng trong việc xét duyệt những chương trình và dự án đầu tư mang tính đa ngành. Cơ chế xét duyệt và thẩm định kế hoạch đầu tư đa ngành (dựa trên bộ tiêu chí phát triển đa mục tiêu) cần được xem như một bộ phận của quy trình xây dựng và thực hiện quy hoạch/kế hoạch phát triển. Việc áp dụng hệ thống lập kế hoạch đầu tư đa ngành nhằm mục tiêu tăng cường sự hợp tác trong việc xác định, thiết lập các ưu tiên, xét duyệt, theo dõi và đánh giá những dự án đầu tư. Thẩm định và xét duyệt chương trình và dự án phải dựa trên quan điểm tổng hợp những mục tiêu và tiêu chí kinh tế, xã hội và môi trường trên cơ sở có sự tham gia và đóng góp của các bên liên quan của nền kinh tế đa thành phần (HPC, 1999).
Báo cáo Luật Quy hoạch của Bộ KHĐT cũng chỉ rõ cần phải tăng cường, đổi mới công tác tham vấn, lấy ý kiến cộng đồng. Thực hiện nghiêm túc việc lấy ý kiến của các chủ thể tham gia vào thực hiện quy hoạch, nhất là khu vực doanh nghiệp, nhân dân. Trong quá trình thu thập thông tin phục vụ quy hoạch, dành nhiều thời gian và nguồn lực cho việc điều tra, khảo sát, tham khảo ý kiến cộng đồng dân cư, điều tra xã hội học về hiện trạng. Các mục tiêu đề ra trong quy hoạch cần phải gắn với cộng đồng, doanh nghiệp, hướng đến các nhà đầu tư tiềm năng; đồng thời cần có sự tham gia ý kiến rộng rãi của các cơ quan nghiên cứu quy hoạch. (Bộ KHĐT, 2016).
Trên thực tế, nhiều địa phương trong quá trình xây dựng quy hoạch, do nhận thức của lãnh đạo và đơn vị tư vấn, những hạn chế về mặt nguồn lực và sức ép thời gian, công tác tham vấn cộng đồng thực hiện qua loa hình thức. Nhiều quy hoạch chỉ được tổ chức thông tin và chia sẻ tới cộng đồng ở giai đoạn hoàn thiện. Vì vậy, trong quá trình tổ chức thực hiện không tránh khỏi những mâu thuẫn do lợi ích và nhu cầu của các bên liên quan trong cộng đồng không được xem xét trong quy hoạch.
Ở nhiều quốc gia phát triển, công tác tham vấn cộng đồng được triển khai ở mọi bước của quá trình lập, thực hiện, theo dõi và đánh giá, điều chỉnh quy hoạch. Nhiều địa phương tổ chức đối thoại, tham vấn những phương án phát triển, ghi nhận và đối thoại phản hồi khi có sự xung đột về lợi ích. Ví dụ: thị trưởng và chính quyền thành phố Seoul tổ chức hàng ngàn cuộc đối thoại tập thể và cá nhân để tạo ra sự đồng thuận trong quy hoạch phá bỏ đường cao tốc và khôi phục dòng suối nhân tạo Cheonggyecheon nằm giữa Thủ đô. Hay thành phố Sao Paulo (Braxin) tổ chức tham vấn chiến lược phát triển đô thị đối với toàn thể cộng đồng thông qua diễn đàn không gian số (UN-Habitat, 2015b).
Sự tham gia của các bên liên quan trong xây dựng và thực hiện quy hoạch/kế hoạch sẽ tạo điều kiện nâng cao hiệu lực và hiệu quả của các nguồn lực đầu tư công và ngoài quốc doanh. Chúng ta cần xây dựng những quy định và hướng dẫn cụ thể về quy trình tham vấn cộng đồng có tính chế tài trong quá trình lập, thực hiện, theo dõi và đánh giá, điều chỉnh quy hoạch. Hơn nữa, cần tạo điều kiện cho các hoạt động đối thoại hiệu quả thông qua các diễn đàn quy hoạch cấp địa phương. Qua đó, khuyến khích sự tham gia rộng rãi của các bên liên quan nhằm tăng cường sự hợp tác và phối hợp vì mục tiêu phát triển.
c) Thách thức trong cơ chế theo dõi, giám sát, đánh giá và điều chỉnh quy hoạch
Nhìn nhận những thiếu sót trong công tác theo dõi và giám sát quy hoạch, báo cáo Luật Quy hoạch của Bộ KHĐT cũng nêu rõ: việc giám sát, kiểm tra và xử lý vi phạm trong hoạt động quy hoạch tuy được coi trọng, nhưng chưa được quan tâm thường xuyên kịp thời, và thiếu kiên quyết… Nhiều quy hoạch khi triển khai thực hiện không phù hợp với thực tế hoặc nhiều quy hoạch còn mâu thuẫn, chồng chéo nhau hay quy hoạch chưa tuân thủ theo quy định của pháp luật về quy hoạch phần lớn chậm được phát hiện. Công tác xử lý vi phạm trong hoạt động quy hoạch được thực hiện đơn lẻ, thiếu tính phối hợp liên ngành.
Có thể nói, cho tới nay, hầu hết các quy hoạch thiếu khung theo dõi và đánh giá quy hoạch dựa theo kết quả. Việc đánh giá quy hoạch được hiểu như việc đánh giá tình hình phát triển kinh tế xã hội ở địa phương theo những chỉ tiêu mang tính ước vọng (ví dụ: chỉ tiêu tăng trưởng GDP, chỉ tiêu đô thị hóa, chỉ tiêu chuyển đổi cơ cấu kinh tế). Cần có một khung đánh giá quy hoạch dựa trên kết quả gắn với các mục tiêu và chỉ tiêu phát triển bền vững (SDGs), các chính sách và chiến lược phát triển. Cần xem xét đầy đủ tới các hiệu quả và năng suất kinh tế, sử dụng đất hiệu quả, công bằng và an sinh xã hội (chỉ số Gini), sử dụng năng lượng hiệu quả, ứng phó tốt với biến đổi khí hậu, kết nối đô thị nông thôn…Có thể tham khảo khung đánh giá quy hoạch của UN-Habitat. (Son, P.T.,2002).
Cần tránh điều chỉnh quy hoạch địa phương một cách tùy tiện, thiếu các căn cứ pháp lý và cơ sở khoa học cũng như sự tham vấn đầy đủ và xem xét lợi ích của các bên liên quan. Trên thực tế, đã có không ít những phản đối, kiện tụng do việc điều chỉnh quy hoạch (đặc biệt quy hoạch xây dựng chi tiết) ở một số địa phương, thành phố nơi đang có những sức ép phát triển nóng.
d) Thách thức trong đổi mới phương pháp lập và thực hiện quy hoạch phù hợp với cơ chế thị trường
Theo báo cáo Luật Quy hoạch của Bộ KHĐT, trước xu hướng toàn cầu hóa đang diễn ra một cách mạnh mẽ, cùng với sự xuất hiện ngày càng nhiều ngành, lĩnh vực mới đã dẫn đến sự xung đột ngày càng lớn về nhu cầu sử dụng không gian giữa các ngành trong một quốc gia và giữa các quốc gia với nhau đòi hỏi phải đổi mới phương pháp lập quy hoạch để quy hoạch có khả năng dung hòa các lợi ích, phối hợp một cách hiệu quả trong việc phát triển không gian cho các ngành, các quốc gia và liên kết giữa các quốc gia. Đa số các nước hiện nay đã chuyển sang lập quy hoạch chiến lược, quy hoạch tích hợp đa ngành là chủ yếu. Trong khi đó, phương pháp và nội dung lập quy hoạch của Việt Nam vẫn được lập riêng rẽ, khép kín trong ngành (quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch xây dựng, quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực, sản phẩm chủ yếu đều đang được lập ra một cách độc lập với nhau) nên không phát huy hiệu quả, mà ngược lại làm giảm đáng kể năng lực cạnh tranh quốc gia của Việt Nam. (Bộ KHĐT, 2016).
Luật Quy hoạch quy định tích hợp các phương án phát trển ngành trong quy hoạch quốc gia, vùng và địa phương nhưng chưa làm rõ phương pháp tích hợp trong việc tổ chức xây dựng và thực hiện quy hoạch (Hung, N.D., 2022). Trong nhiều quy hoạch địa phương, tích hợp được thể hiện qua việc tập hợp các loại quy hoạch ngành và kỹ thuật do thiếu cơ sở khoa học và cơ chế đối thoại và thảo hiệp để xác định các ưu tiên phát triển. Vì vậy, bản quy hoạch không giải quyết được các mâu thuẫn trong việc phân bổ các nguồn lực hạn hẹp cho các ưu tiên phát triển mang tính chuyên ngành.
Có thể nói, phương pháp quy hoạch chiến lược là lời giải thích hợp trong việc tích hợp các vấn đề chủ chốt ưu tiên mang tính xuyên suốt của các phương án/chiến lược phát triển (HPC, 1999, Lawrie, 2000; Quang, 2003; UNDP-SDC, 2011; PAGE 2016; Nham, P.T., 2022). Phương pháp quy hoạch chiến lược đưa ra những định hướng phát triển dựa trên các mục tiêu lớn, tầm nhìn, các vấn đề cơ bản ưu tiên cơ sở xem xét những bối cảnh bên ngoài và bên trong của thực thể phát triển (và có tính đến những thay đổi). Quy hoạch chiến lược hướng tới việc giải quyết các vấn đề, tập trung vào hành động và thực hiện thành công của tầm nhìn (đồng thời xem xét thực trạng các nguồn lực thực hiện).
Để thực hiện thành công quy hoạch chiến lược cần có cơ chế đối thoại, đàm phán và hợp tác giữa các bên liên quan. Lãnh đạo chính quyền đóng vai trò định hướng, tạo điều kiện cho việc đối thoại hợp tác, tư vấn thực hiện những phân tích chuyên môn, đưa ra những lựa chọn tối ưu và là nhà đàm phán, chia sẻ thông tin cho các bên liên quan ra quyết định. Để áp dụng rộng rãi phương pháp quy hoạch chiến lược, Bộ KHĐT cần sớm ra sổ tay hướng dẫn quy trình lập quy hoạch chiến lược, đồng thời tổ chức đào tạo trực tiếp (theo phương thức cầm tay chỉ việc) cho các địa phương thí điểm. Song hành, cần rà soát và điều chỉnh Nghị định 37 nhằm làm rõ những vấn đề và phương hướng phát triển ngành có tính chiến lược trong quy hoạch vùng và tỉnh. Hiện nay đã có nhiều địa phương và quốc gia như Nam Phi, Philippine, một số nước vùng Baltic đã thực hiện mô hình quy hoạch phát triển tích hợp. Chúng ta có thể học hỏi bài học tích hợp mang tính chiến lược của các địa phương trên để hoàn thiện sổ tay hướng dẫn (UNDP-SDC, 2011; PAGE, 2016; BOHOL, 2010; KZN, 2014).
Xác định khung quy hoạch tích hợp chiến lược trong số tay hướng dẫn, làm rõ các cấu trúc liên kết từ mục đích chung, các mục tiêu, các định hướng và phương án chiến lược, các sản phẩm đầu ra và chương trình ưu tiên làm tài liệu tham khảo. Khung quy hoạch chiến lược cần có hệ thống chỉ số và chỉ tiêu mong đợi đi kèm phục vụ công tác theo dõi và đánh giá việc thực hiện những mục tiêu chiến lược và kết quả.
Sự thiếu rõ ràng trong mối quan hệ giữa hai loại quy hoạch (quy hoạch phát triển chung và quy hoạch xây dựng đô thị) ở các đô thị trực thuộc trung ương cũng có thể được giải quyết qua việc xác định vai trò quy hoạch tỉnh là quy hoạch phát triển với các mục tiêu chiến lược còn quy hoạch chung xây dựng là quy hoạch đô thị (vật thể) xác định những không gian phát triển đô thị với khung kiểm soát các công trình phát triển và sử dụng đất trong đô thị. Kinh nghiệm của Malaysia là một ví dụ cho sự kết nối hài hòa giữa quy hoạch phát triển và quy hoạch vật thể (không gian). (FDTCP,2010).
e) Thách thức trong công tác xây dựng cơ sở dữ liệu phục vụ quy hoạch các cấp
Theo báo cáo Luật Quy hoạch của Bộ KHĐT, hệ thống thông tin cơ sở dữ liệu phục vụ công tác quy hoạch còn thiếu; chưa có hệ thống cơ sở dữ liệu quy hoạch kết nối toàn quốc một cách khoa học, nên hầu hết các quy hoạch không được cập nhật thông tin, hoặc nếu được cập nhật thì cũng không đảm bảo tính liên tục và thiếu chuẩn xác, đặc biệt là các thông tin điều tra cơ bản, thông tin về thị trường và công nghệ, làm ảnh hưởng đến kết quả dự báo và định hướng của quy hoạch. (Bộ KHĐT, 2016)
Trong nền kinh tế thị trường, những hoạt động phát triển được nhiều bên tham gia trong đó có khu vực kinh tế tư nhân trong và ngoài nước. Chính vì vậy, cần xây dựng một hệ thống thông tin về kế hoạch/quy hoạch phát triển công khai và hiệu quả nhằm phục vụ công tác quản lý của nhà nước và nhu cầu tiếp cận của công chúng. Hệ thống này phải có khả năng cung cấp những thông tin khuyến khích sự hợp tác hiệu quả giữa các bên quốc doanh và tư nhân, cũng như sự phối hợp thể chế giữa các cơ quan chuyên ngành.
Hiện nay Bộ KHĐT đang xây dựng một thông tư trong xây dựng cơ sở dữ liệu phục vụ công tác quy hoạch. Tuy nhiên, theo đánh giá của các chuyên gia, việc tích hợp và lưu trữ khối lượng thông tin lớn và đa ngành, đa lĩnh vực (trung bình mỗi tỉnh/thành có từ 35-50 hợp phần tích hợp) sẽ gặp nhiều khó khăn. Hệ thống cơ sở dữ liệu khác nhau giữa ngành kinh tế - xã hội và chuyên ngành kỹ thuật, giữa ngành mang tính phi vật thể như kinh tế - xã hội với ngành có tính lãnh thổ, vật thể (quy hoạch xây dựng, quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch hạ tầng kỹ thuật) đều chưa tồn tại trên cơ sở dữ liệu trên hệ thống GIS. Các hệ thống bản đồ này về cơ bản là kế thừa kỹ thuật và phương pháp xây dựng bản đồ của hệ thống quy hoạch trước đây với hệ thống quy định khác nhau về ký hiệu và nội dung thể hiện của từng nhóm lĩnh vực. Do vậy, cho dù các nội dung nhiều ngành được thể hiện trên cùng một bản đồ nhưng không có tính tích hợp, liên ngành mà riêng lẻ, chồng chéo và thiếu tính tổng hợp/logic của hệ thống bản đồ, ví dụ như ngành kỹ thuật kết cấu hạ tầng, sử dụng đất thì quá chi tiết trong khi các ngành khác tại tổng quát và mang tính đại diện như điểm hệ thống đô thị và nông thôn, hệ thống công trình đầu mối hạ tầng xã hội. (Nham, P.T., 2022).
Trên góc độ theo dõi, đánh giá việc thực hiện quy hoạch gắn với các chương trình dự án đầu tư, các địa phương cần từng bước xây dựng một hệ thống dữ liệu thông tin gắn với các mục tiêu phát triển (có xác định các vị trí phát triển không gian - GIS), đồng thời gắn với hệ thống thông tin quản lý - MIS (HPC,1999; Quang, 2003).
g) Thách thức trong xây dựng năng lực lập và thực hiện quy hoạch
Báo cáo Luật Quy hoạch đánh giá: hầu hết các cán bộ được giao nhiệm vụ theo dõi về công tác quy hoạch đều kiêm nhiệm và đa phần được đào tạo từ nhiều chuyên ngành khác nhau. Số cán bộ chuyên trách làm công tác quy hoạch ít nhưng lại không được đào tạo lại và cập nhật kiến thức mới một cách thường xuyên, kịp thời, do vậy việc tham mưu, tổng hợp về công tác quy hoạch còn nhiều hạn chế, thiếu tính chuyên nghiệp. Trước xu thế hội nhập kinh tế thế giới, nhiều cam kết phải được thực thi, trong khi những kiến thức trang bị còn rất hạn chế, nên quy hoạch được yêu cầu đặt ra từ thực tế (bộ KHĐT, 2016).
Báo cáo cũng đề xuất từng bước chuẩn hóa đội ngũ cán bộ công chức, viên chức tại các cơ quan quản lý nhà nước về quy hoạch ở các cấp, các ngành nhằm nâng cao năng lực quản lý nhà nước về quy hoạch, nâng cao chất lượng các dự án quy hoạch.
Xây dựng kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng lực lượng cán bộ chuyên trách có kiến thức về kinh tế thị trường, đủ năng lực về phân tích và tổng hợp các vấn đề mang tính chiến lược, dài hạn ở tất cả các cấp, các ngành. Hình thành hệ thống cơ sở đào tạo đội ngũ cán bộ chuyên ngành về quy hoạch phục vụ nhu cầu dài hạn. Trước mắt cần thu hút, bổ sung cán bộ có kinh nghiệm trong lĩnh vực tư vấn quy hoạch và quản lý quy hoạch.
3. Những khuyến nghị của UN-Habitat trong việc xây dựng quy hoạch đô thị và lãnh thổ
Hướng dẫn quốc tế về Quy hoạch đô thị và vùng lãnh thổ được xây dựng nhằm cung cấp một bộ khung giúp các thành phố, vùng định cư cải thiện chính sách, quy hoạch, công tác xây dựng và triển khai quy hoạch, hướng tới mô hình đô thị nén, có tình hòa nhập và kết nối rộng hơn, hỗ trợ phát triển bền vững, toàn diện và ứng phó với biến đổi khí hậu. Đây là một tài liệu quan trọng có sự đóng góp của nhiều chuyên gia và tổ chức quốc tế với mục tiêu đưa ra các nguyên tắc thống nhất để hướng dẫn các nhà hoạch định chính sách theo hướng phát triển bền vững. Đó là:
Quy hoạch là một quy trình ra quyết định mang tính tích hợp và có sự tham gia kết nối với một tầm nhìn chung, một chiến lược phát triển tổng thể với chính sách cấp quốc gia, vùng và địa phương.
Nó thể hiện mô hình quản trị kiểu mới, thúc đẩy tính dân chủ, có sự tham gia, minh bạch, trách nhiệm giải trình cao;
Mục tiêu đầu tiên và phân phối tài chính, cơ hội, lợi ích từ phát triển một cách công bằng, thúc đẩy tính hòa nhập và gắn kết xã hội;
Là điều kiện tiên quyết để cải thiện chất lượng sống và đem lại thành công cho tiến trình toàn cầu hóa, bao gồm việc tôn trọng các di sản và đa dạng văn hóa;
Quy hoạch là chất xúc tác cho tăng trưởng kinh tế bền vững và toàn diện, cung cấp một khuôn khổ thuận lợi cho các cơ hội kinh tế mới, điều tiết thị trường đất đai và nhà ở; đáp ứng nhu cầu cơ sở hạ tầng và dịch vụ cơ bản;
Tạo ra một cơ chế ra quyết định mạnh mẽ để thúc đẩy tính kết nối giữa các vùng lãnh thổ;
Cung cấp một khung về không gian để bảo vệ và quản lý môi trường, cảnh quan thiên nhiên và công trình trong thành phố và vùng lãnh thổ, đảm bảo phát triển hội nhập và bền vững;
Giúp tăng trưởng an ninh và an toàn cho người dân thông qua đẩy mạnh các biện pháp ứng phó với vấn đề môi trường và kinh tế xã hội, tăng cường khả năng thích ứng và giảm thiểu tác động của biến đổi khí hậu;
Quy hoạch phát triển phải kết hợp với quy hoạch không gian, những thể chế và công cụ tài chính, hình thành quy trình liên tục, dựa trên thi hành các quy định để thúc đẩy mô hình hợp tác giữa các vùng lãnh thổ;
Việc triển khai tất cả loại hình quy hoạch cần có sự lãnh đạo về mặt chính trị, khuôn khổ pháp lý và thể chế phù hợp để quản lý và hợp tác hiệu quả, giải quyết thống nhất và hiệu quả các thách thức;
Để triển khai Quy hoạch hiệu quả, cần có cơ chế giám sát liên tục và điều chỉnh định kỳ, với năng lực đảm bảo ở tất cả các cấp (UN-Habitat, 2015a).
4. Khuyến nghị
Để thực hiện thành công Luật Quy hoạch cần những cải cách quan trọng mang tính dài hạn để từng bước thay đổi tư duy và nhận thức, hoàn thiện cơ chế phối hợp - tham gia, xây dựng cơ chế và quy định trong việc tổ chức thực hiện, theo dõi - giám sát, đánh giá và điều chỉnh quy hoạch cũng như nâng cao năng lực trong lập và thực hiện quy hoạch tích hợp phù hợp với quy luật thị trường. Những cải cách này cần những cải cách hành chính, tài chính và quản lý đất đai theo xu hướng Nhà nước kiến tạo và trao nhiều quyết định hơn cho chính quyền địa phương.
Trước mắt, để các địa phương có thể sớm hoàn thành các quy hoạch, Bộ KHĐT cần sớm ban hành “Sách hướng dẫn về công tác lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch Vùng và quy hoạch tỉnh giai đoạn 2021-2030, tầm nhìn 2050, theo cách tiếp cận tích hợp”. Trong sách, cần làm rõ vai trò của từng loại quy hoạch, phạm vi chi tiết các vấn đề cơ bản cũng như phương án chiến lược làm định hướng phát triển cho các quy hoạch ngành và quy hoạch kỹ thuật. Sách hướng dẫn cũng nên đưa ra một khung tích hợp để các địa phương có thể tham khảo trong việc áp dụng vào quy hoạch vùng và tỉnh.
Cùng với đó, Bộ KHĐT có thể tổ chức việc thẩm định các quy hoạch vùng và tỉnh theo phương pháp chuyên gia, áp dụng sách hướng dẫn làm khung thẩm định và đánh giá. Qua đó, rút ra các bài học cần thiết cho việc hoàn thiện sách hướng dẫn cũng như việc tổ chức các khóa đào tạo về quy hoạch tích hợp (theo lối cầm tay chỉ việc) cho những địa phương thí điểm.
Về lâu dài, cần có những cải cách sâu rộng trong cơ chế hợp tác đối thoại (thí dụ: hình thành những diễn đàn quy hoạch địa phương, hay áp dụng thí điểm mô hình ủy ban Quy hoạch Địa phương). Đồng thời xây dựng những Giáo trình quy hoạch theo phương pháp tích hợp mới đem vào giảng dạy trong các bộ môn và các ngành có liên quan đến quy hoạch.