Thủ đô Hà Nội và TP.HCM hiện nay, về cơ bản là một đại đô thị đơn cực. Bắt đầu từ năm 2005, TP.HCM tìm kiếm kiểu phát triển mới là “đa cực, phi tập trung hóa” với các đô thị vệ tinh, nhưng đến nay vẫn không thu được kết quả.
Bài viết tập trung làm rõ hai điều sau: thứ nhất, tại sao TP.HCM không ra đời được các thành phố vệ tinh cho dù đã có ý định hình thành từ rất lâu. Thứ hai, là tổ chức lại không gian hành chính theo mô hình tỉnh và vùng đô thị để đảm bảo cho ra đời đô thị vệ tinh, cũng như các đơn vị hành chính thứ bậc trong đô thị.
1. Những cố gắng bất thành trong việc hình thành các đô thị vệ tinh
1.1. Đô thị vệ tinh ở Tây Bắc và Đô thị Cảng Hiệp Phước
Từ năm 2000, trước áp lực thực tế và sự đòi hỏi của xã hội (báo chí, ý kiến của các nhà khoa học) về việc phải có sự thay đổi về quy hoạch ở khu vực trung tâm, không thể duy trì tình trạng quá tải này lâu thêm được nữa, lãnh đạo TP.HCM đã nhận thấy phải thay đổi mô hình quy hoạch. Do vậy, thành phố cố gắng hiện thực hóa việc hình thành 2 đô thị vệ tinh ở hai cực của thành phố.
Đô thị vệ tinh Tây Bắc: được hình thành bởi một quyết định ban hành vào tháng 8/2004, có diện tích 10.000ha bao gồm các xã Tân Thới Nhì (H.Hóc Môn) và Tân Phú Trung, Tân An Hội, Phước Hiệp, Thái Mỹ của H.Củ Chi. Thành phố mới này cách trung tâm Sài Gòn khoảng 30km, dự tính dân số vào khoảng 300.000 dân, một phần lớn trong số đó được chuyển từ nội thành ra cùng với việc hình thành các trường đại học, các khu công nghiệp, khu du lịch thương mại, khu dân cư và vui chơi giải trí. Nhưng cho đến nay, đô thị vệ tinh này không ra đời được bởi nhiều lí do, trong đó có lí do ách tắc giao thông ở cửa ngõ Tây bắc thành phố và chưa hấp dẫn nhà đầu tư.
Đô thị cảng Hiệp Phước: nằm trên địa bàn xã Hiệp Phước và xã Long Thới, huyện Nhà Bè. Hai mặt Đông và Nam của đô thị này được bao bọc bởi sông Soài Rạp, phía Nam thông thẳng ra biển Đông. Nó có diện tích quy hoạch 3.912ha với dân số dự kiến là 250.000 người. Đô thị cảng Hiệp Phước rất có tiềm năng bởi vì nó cách trung tâm thành phố không xa chỉ có 18km, cảnh quan tự nhiên rất đẹp, do vậy ngoài khu cảng với công suất 130 triệu tấn/năm và khu công nghiệp phục vụ cảng ra thì nơi đây sẽ trở thành một khu sinh thái kết hợp sông nước và du lịch biển rất trữ tình với các resort và biệt thự ven biển. Tuy nhiên đô thị này cũng chưa phát triển được do tình trạng biến đổi khí hậu và nước biển dâng.
1.2. Sự nhầm lẫn trong quan niệm đô thị vệ tinh trong vùng đô thị Đông Nam bộ và địa bàn TP.HCM
Ngày 20/5/2008, Thủ tướng Chính phủ ký Quyết định 589/QĐ-TTg về việc phê duyệt Quy hoạch vùng TP.HCM đến năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2050 với tổng diện tích 30.404km2 và bán kính ảnh hưởng từ 150-200km. Phạm vi lập quy hoạch vùng TP.HCM bao gồm toàn bộ ranh giới hành chính TP.HCM và 7 tỉnh xung quanh gồm Bình Dương, Bình Phước, Tây Ninh, Long An, Bà Rịa – Vũng Tàu, Tiền Giang và Đồng Nai là các địa bàn quan trọng nằm trong hệ thống quy hoạch này. Theo đồ án quy hoạch vùng TP.HCM, đến năm 2050 vùng này sẽ có dân số khoảng 28-30 triệu người, trong đó dân số đô thị 25-27 triệu người, tỷ lệ đô thị hóa khoảng 90%, trong đó TP.HCM là đô thị hạt nhân, tại các tỉnh sẽ có đô thị vệ tinh độc lập, đô thị vệ tinh phụ thuộc hoặc các đô thị vùng phụ cận. Theo quan điểm này thì TP.HCM làm hạt nhân trung tâm, các tỉnh thành xung quanh là các đơn vị phụ thuộc là phần “cơi nới” và các thành phố của các tỉnh như Biên Hòa, Thủ Dầu Một, Bà Rịa – Vũng Tàu, Tân An là thành phố vệ tinh có thể không còn phù hợp. Thực tế cho thấy các tỉnh Đồng Nai, Bình Dương, Tây Ninh Bà Rịa Vũng Tàu đang trở thành một cực tăng trưởng độc lập và đối trọng với TP.HCM. trong 10 năm trở lại đây FDI đổ vào khu vực này tăng nhanh và cao hơn TP.HCM, tốc độ đô thị hóa và tăng trưởng nhanh hơn, trong khi TP.HCM có dấu hiệu bão hòa và chậm lại, một số lợi thế so sánh như giá thuê đất, lao động tay nghề cao, cơ sở dịch vụ chất lượng cao, cơ sở đào tạo nhân lực bị cạnh tranh mạnh và có xu hướng giảm đi; lực lượng lao động nhập cư vào các tỉnh miền Đông (trừ TP.HCM) cao hơn vào TP.HCM. Hơn nữa lợi thế khác mà TP.HCM có thể thấp hơn là khu vực này có thể kết nối trực tiếp với 3 vùng có thế mạnh là dải đô thị miền Trung, vùng Tây Nguyên và Asean qua các cửa khẩu của Tây Ninh. Do vậy trong chiến lược dài hạn cần coi các tỉnh, thành phía Bắc của thành phố là đơn vị hợp tác ngang bằng chứ không nên coi là đơn vị phụ thuộc, hay thứ cấp trong vùng đô thị rộng lớn. Vì thế, các thành phố là trung tâm của các tỉnh chỉ có thể là thành phố chịu ảnh hưởng chứ không là thành phố vệ tinh theo đúng nghĩa và đúng định nghĩa khoa học.
Thêm vào nữa, chúng ta cũng có sự nhầm lẫn khi gọi một số khu vực nằm trong diện tích 2.100 km2 là đô thị hay thành phố vệ tinh, chẳng hạn như Phú Mỹ Hưng, Thủ Thiêm, An Phú – An Khánh. Cách gọi này cũng không đúng, bởi vì thành phố vệ tinh không thể nằm quá gần lõi trung tâm (khu vực 930ha) như Thủ Thiêm, An Phú – An Khánh, và thành phố vệ tinh phải là một thực thể có vị trí tương đối độc lập về địa giới, bộ máy chính trị, kinh tế tài chính, bộ máy quản lý, như hiện nay cho thấy những nơi kể trên đều chỉ là một cái tên nằm trong một đơn vị hành chính của phường, quận nào đó.
Theo định nghĩa, thì thành phố vệ tinh phải có được các điều kiện sau đây:
+ Nó là một thành phố hoàn chỉnh để có thể trở thành một đơn vị độc lập tương đối về cơ cấu tổ chức không gian (quy hoạch), cơ cấu hành chính (tổ chức chính trị, xã hội, tổ chức hành chính), cơ sở hạ tầng kỹ thuật (cấp điện, cấp và thoát nước, giao thông, xử lý rác thải), và hạ tầng xã hội (bệnh viện, trường học, nhà trẻ, phòng chữa cháy…) “Về lý thuyết thì một thành phố vệ tinh đúng nghĩa phải là một đơn vị đô thị hoàn chỉnh, có một hệ thống quản lý riêng, độc lập về hành chính nhưng lại nằm trong cơ cấu của một thành phố lớn”.
+ Nó phải nằm trong cùng một lãnh thổ với thành phố trung tâm, khoảng cách không quá xa (dễ ly tâm), cũng không quá gần (dễ bị thành phố trung tâm hút vào). Trong thực tế, những thành phố vệ tinh của các nước châu Á đều nằm trong bán kính dưới 50km tính từ tâm của thành phố cũ.
+ Về quan hệ vĩ mô, nó thuộc mạng lưới quản lý chung của cả vùng. Có thể nó có sự độc lập tương đối về bộ máy hành chính và quản lý đô thị nhưng nó phải chịu sự định hướng chiến lược và lãnh đạo chính trị chung từ thành phố trung tâm (còn gọi là thành phố mẹ). Điều này giúp cho các thành phố vệ tinh không đi chệch ra khỏi lộ trình phát triển.
+ Thông thường, các thành phố vệ tinh chịu sự điều phối từ một hội đồng quản lý đô thị. Hội đồng này gồm có ba cấp độ: hội đồng các thị trưởng; hội đồng cố vấn; hội đồng chuyên môn (thực hiện chức năng cụ thể: tài chính, môi trường, quy hoạch, xây dựng, giao thông…)
- Về dân số, nó phải có được một lượng dân số cần và đủ cho một đô thị (một thành phố vệ tinh đứng độc lập có thể là 100.000 dân, nếu một cụm các đô thị vệ tinh đứng gần nhau thì mỗi thành phố có thể là 30.000-50.000 dân), nếu ít quá sẽ không có được sức hút. Nó cũng cần có một lực lượng lao động tại chỗ, nếu có tồn tại nhờ lực lượng lao động “con lắc” từ nơi khác đến thì thành phố đó sẽ không đảm nhiệm được vai trò vệ tinh mà tồn tại theo kiểu “ngày tấp nập, đêm trống rỗng”, “ngày sống, đêm chết”.
- Thành phố đó dù nhỏ cũng phải có một nền tảng kinh tế riêng. Có thể nó là một thành phố có một cơ cấu kinh tế hoàn chỉnh: công nghiệp - thương mại - dịch vụ - nông nghiệp. Nhưng nếu nó chỉ có một chức năng nào đó duy nhất chẳng hạn như sản xuất công nghiệp thì phải có sự hỗ trợ từ những thành phố khác nằm chung trong một hệ thống. Nếu một thành phố vệ tinh chỉ dựa vào việc gia công hàng hóa cho nước ngoài thì dù to lớn đến mấy cũng rất bấp bênh, vì chỉ cần một sự biến động thị trường, một vài nhà đầu tư lớn rút ra thì thành phố đó sụp đổ.
Chúng ta bắt đầu phân tích từ các trường hợp điển hình tại TP.HCM. Hiện nay trên phương diện thông tin đại chúng và ngay cả các văn bản của chính quyền gọi một số nơi là khu đô thị,chẳng hạn khu đô thị Phú Mỹ Hưng, Khu đô thị đại học, Khu đô thị An Phú – An Khánh, Khu đô thị Trung Sơn…Tại sao không gọi là thành phố hay thị trấn cho chính danh. Mặc dù khu đô thị Phú Mỹ Hưng được coi là khu đô thị hiện đại, hoàn thiện nhất Việt Nam được tặng danh hiệu là “Khu đô thị kiểu mẫu”, với diện tích 400ha, dân số khoảng 35.000 người, trong dó 60% là người nước ngoài. Nhưng khu đô thị Phú Mỹ Hưng không phải là một đơn vị hành chính độc lập mà thuộc sự quản lý của 2 phường Tân Phú và Tân Phong, nằm trong quận 7.
Nếu biết trong hệ thống hành chính của Việt Nam, tên gọi các đơn vị hành chính đô thị gồm có: thành phố, thị xã, thị trấn, không hề có tên gọi “khu đô thị”. Khái niệm “khu đô thị” hay “đô thị” là dùng để phân biệt với nông thôn, do vậy gọi “khu đô thị Phú Mỹ Hưng” là không chính danh, nói đúng hơn Phú Mỹ Hưng là tên mà nhà đầu tư Công ty CT&D đặt cho dự án phát triển để nói lên mong muốn của mình. Nếu Phú Mỹ Hưng là một thành phố thì chắc chắn nó sẽ có tầm mức phát triển khác, khi đó nó có hệ thống quản lý đô thị riêng, bộ máy nhân sự, có chương trình phát triển, có quyền chủ động trong công tác quy hoạch, tài chính. Như hiện nay, việc xây dựng nhà ở, xây dựng cơ sở hạ tầng tại khu Phú Mỹ Hưng vẫn phải qua cấp phường quận, cho dù có thêm Ban quản lý khu Nam và Công ty phát triển Tân Thuận (IPC) là đại diện cho vốn nhà nước tại khu vực phía Nam này. Đó là một mâu thuẫn, làm sao để cho các khu đô thị này phát triển tốt hơn, chủ động hơn như một đơn vị hành chính, một chủ thể độc lập. Muốn như vậy, thì khu đô thị Phú Mỹ Hưng phải là một thành phố, nhưng không thể có thành phố trong thành phố.
Một ví dụ khác tương tự, trước 2008, ở phía Bắc của Việt Nam có thành phố Hà Đông là thủ phủ của tỉnh Hà Tây, nhưng khi sát nhập Hà Tây vào Hà Nội thì thành phố Hà Đông bị hạ cấp xuống thị xã không còn gọi là thành phố nữa.
2. Việc xác định lại mô hình quản lý hành chính cho các thành phố vệ tinh ra đời
Trong bối cảnh của Việt Nam hiện nay muốn xuất hiện thành phố vệ tinh và định danh chúng là thành phố mà không gọi một cách mơ hồ là “khu đô thị” thì phải chấp nhận một trong hai, hay cả hau mô hình sau đây:
Thứ nhất là tỉnh chưa có thành phố trong đó, chẳng hạn như Thủ đô Matxcova có Thủ đô và 21 thành phố; tương tự như thế Thủ đô Seoul và 10 thành phố vệ tinh nằm trong tỉnh Gyeonggi-do. Giả sử, có sự tái lập tỉnh Gia Định như thời nhà Nguyễn (có thể nhỏ hơn) thì trong tỉnh Gai Định sẽ có TP.HCM, TP.Sài Gòn (khu vực 930ha), TP.Phú Mỹ Hưng, TP.Đại học và các TP vệ tinh khác được định danh theo thứ bậc.
Thứ hai là lập vùng đô thị TP.HCM (HoChiMinh Urban Region) với diện tích là 2.100 km2 (không phải là vùng đại đô thị Đông Nam Bộ theo quyết định 589). Như thế trong HCM-UR sẽ có các thành phố, thị trấn theo kiểu thành phố trung tâm, thành phố vệ tinh.
Mô hình vùng đô thị không phải là mới, trong khu vực châu Á có khá nhiều vùng đô thị, chẳng hạn:
+ Seoul Metropolitan Region (SMR) / Vùng đô thị Seoul
+ Bangkok Capital Region (BCR) / Vùng đô thị thủ đô Bangkok
+ Jabotabek Metropolitan Region (JMR) . Vùng đô thị Jakarta và Botabek
+ Kuala Lumpur Metropolitan Region (KLMR) / Vùng đô thị Kuala Lumpur
+ Manila Metropolitan Region (MMR) / Vùng đô thị Manila
Như vậy, về mặt cấu trúc, vùng đô thị là một phức hợp đa dạng gồm có thành phố lớn, các thành phố trung bình, các thành phố, thị trấn nhỏ, các tiểu khu ở và vùng mềm chuyển tiếp.
Trong đó có một thành phố đóng vai trò chính trị chủ đạo và mang tính biểu tượng, ngoài ra có thể có một số thành phố đối trọng, thành phố đồng cấp hay các thành phố vệ tinh, xen giữa chúng là các khu vực đệm sinh thái. Vùng đô thị có thể rất lớn, khi ấy là sự kết nối giữa các chùm đô thị với nhau tạo nên mạng đô thị bằng hệ theeoosng giao thông liên hoàn, đa cấp gồm có đường cao tốc, hệ thống giao thông bánh sắt trên cao, hệ thống tàu điện ngầm dưới đất, hệ thống đường thủy, đường hàng không. Trong trường hợp này các nhà đô thị học đặtc cho chúng với những cái tên mới mà rất khó tìm được trong từ điển như: liên hợp đô thị; dải đô thị, chuỗi đô thị, ngân hà đô thị, miền/vùng đại đô thị. Đặc điểm nổi bật và quan trọng nhất của vùng đô thị là ĐA CỰC (còn gọi là đa hạt nhân, đa tâm) PHI TẬP TRUNG HÓA.
Mỗi vùng đô thị như vậy, sẽ chứa trong lòng nó rất nhiều các loại thành phố khác nhau.
3. Kết luận
TP.HCM đang trong tình trạng bị vượt ngưỡng, toàn bộ hoạt động chủ yếu tập trung vào khu vực 14 quận nội thành với diện tích 720 km2. Việc phát triển đại đô thị đơn tâm đang gây ra hậu quả rất xấu, do vậy phải giải đô thị băng cách tổ chức lại không gian đô thị và hành chính nhằm tạo ra cơ chế cho sự ra đời và phát triển bền vững các thành phố vệ tinh, hình thành nên hệ thống các đơn vị đô thị đa cấp trong một tỉnh hay một vùng đô thị.
Nguồn: Tạp chí Quy hoạch Xây dựng, Số 95+96/2018